Dictamen del Consejo sobre el programa de estabilidad actualizado de Eslovenia (2009-2013) 2010/C 144/05 EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, Visto el Reglamento (CE) n o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 , relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas , y, en particular, su artículo 5, apartado 3, Vista la recomendación de la Comisión, Previa consulta al Comité Económico y Financiero, HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN: (1) El 26 de abril de 2010 el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Eslovenia, que abarca el período 2009-2013.
(2) En los años que precedieron a la crisis, Eslovenia disfrutó de un vigoroso crecimiento económico, impulsado por el dinamismo de las exportaciones y la inversión. La rápida expansión tocó a su fin en el último trimestre de 2008, al verse la economía eslovena afectada duramente, y de forma bastante abrupta, por la crisis mundial, sobre todo a través del comercio, dada la considerable apertura de Eslovenia. La ralentización económica, tras una fase de riesgos emergentes de recalentamiento y pérdidas de competitividad, está originando cierto grado de ajuste de la economía: desde el final de 2008, tanto el diferencial de inflación con la zona euro como el déficit exterior se han reducido gradualmente, aproximándose el segundo al equilibrio en 2009.
A raíz de la recesión económica, unida a las medidas de recuperación adoptadas conforme al Plan Europeo de Recuperación Económica (PERE) y a una fuerte dinámica endógena del gasto, la situación presupuestaria de Eslovenia se deterioró con rapidez. El pronunciado incremento del déficit de las administraciones públicas, del 1,8 % del PIB en 2008 a una cifra estimada del 5,7 % en 2009, llevó al Consejo a declarar, el 2 de diciembre de 2009 , la existencia de un déficit excesivo en Eslovenia, concediendo de plazo hasta 2013 para su corrección. Además del restablecimiento de unas finanzas públicas saneadas, entre otras cosas a través de nuevas reformas del sistema de pensiones, otros retos fundamentales a los que se enfrenta la economía eslovena son la necesidad de intensificar su capacidad de resistencia y de recobrar competitividad, a fin de beneficiarse plenamente de la recuperación económica mundial.
Para ello se precisan una mayor correspondencia entre la evolución de los salarios y la de la productividad, y la aplicación de reformas estructurales. (3) Aunque gran parte de la disminución del PIB real observada en el contexto de la crisis es de carácter cíclico, el nivel de producción potencial ha resultado también afectado negativamente. Por otra parte, la crisis también puede afectar al potencial de crecimiento a medio plazo a través de una menor inversión, restricciones de crédito y un aumento del desempleo estructural. Además, el impacto de la crisis económica complica los efectos negativos del envejecimiento de la población sobre el potencial de producción y la sostenibilidad de las finanzas públicas.
En este contexto, será esencial acelerar el ritmo de las reformas estructurales con el fin de respaldar el crecimiento potencial. En particular, es importante que Eslovenia aumente la productividad y contenga el aumento de los costes laborales unitarios, por ejemplo emprendiendo reformas en el ámbito de la innovación y la investigación y en el mercado de trabajo. (4) Según el escenario macroeconómico en el que se basa el programa, el crecimiento del PIB real recobrará valores positivos en 2010, con un 0,9 %, frente a un – 7,3 % en 2009 (7,8 % según la estimación del instituto de estadística publicada el 1 de marzo de 2010 ), y se acelerará hasta un ritmo anual medio del 3,2 % durante el resto del período del programa.
Partiendo de la información actualmente disponible , este escenario parece basarse en hipótesis de crecimiento verosímiles hasta 2011 y optimistas con posterioridad. El descenso previsto del empleo y el correspondiente aumento de la tasa de desempleo podrían resultar más graves de lo previsto debido a: i) la progresiva supresión de los regímenes temporales de apoyo al mercado de trabajo, si no va acompañada, cuando sea necesario, de políticas de reinserción y formación que propicien una redistribución de puestos de trabajo y el reciclaje de los trabajadores; y ii) el aumento gradual planeado del salario mínimo entre 2010 y 2012.
Las previsiones del programa en materia de inflación parecen realistas. (5) El programa estima que el déficit de las administraciones públicas aumentó del 1,8 % del PIB en 2008 al 5,7 % del PIB en 2009. En tanto que, según las previsiones, los gastos de intereses han permanecido relativamente estables en proporción del PIB, el saldo primario se ha deteriorado sustancialmente. Tal como se ha mencionado antes, ello se debe al funcionamiento de los estabilizadores automáticos, a la fuerte dinámica inherente a las transferencias sociales y a la masa salarial del sector público, así como a diversas medidas discrecionales, entre ellas las que el Gobierno adoptó para responder a la crisis de conformidad con el PERE y que representan en torno a un 1,5 % del PIB.
Según el programa, la política presupuestaria volvería a ser moderadamente restrictiva en 2010 y de forma más marcada en los años siguientes, de conformidad con la estrategia de salida de la crisis propugnada por el Consejo y con vistas a corregir el déficit excesivo en 2013 a más tardar. (6) De acuerdo con el programa, el déficit de las administraciones públicas se estabilizará en 2010 en el 5,7 % del PIB. Dado el fuerte aumento de la carga de intereses, se prevé que el déficit primario disminuirá en 0,7 puntos porcentuales, situándose ligeramente por debajo del 4 % del PIB. A primera vista, la estrategia presupuestaria de 2010 se ajusta globalmente a la recomendación formulada por el Consejo el 2 de diciembre de 2009 , en virtud del artículo 126, apartado 7, de aplicar en 2010 las medidas de saneamiento de conformidad con lo previsto.
Las medidas discrecionales por el lado de los ingresos —esto es, la reducción adicional del tipo del impuesto de sociedades y la desgravación fiscal suplementaria en favor de las personas socialmente vulnerables, por una parte, y la nueva subida de los tipos de los impuestos especiales y el impuesto revisado sobre las emisiones de CO 2 (que aún debe concretarse y adoptarse), por otra— tienen, en conjunto, una incidencia nula en el presupuesto. Con todo, se prevé que los ingresos aumentarán en 0,8 puntos porcentuales del PIB en comparación con el resultado estimado de 2009, merced al supuesto curso favorable de los ingresos procedentes de los impuestos indirectos y a un ligero incremento de los « otros ingresos » .
Las medidas previstas por el lado de los gastos en 2010 —entre ellas, un nuevo aplazamiento de las subidas salariales en el sector público, normas menos generosas para la indización de las prestaciones sociales, incluidas las pensiones, y menores transferencias de capital— generarán, en principio, un ahorro del 1,25 % del PIB, aproximadamente, frente a un escenario de mantenimiento de la misma política económica, pero, dada la fuerte dinámica inherente a los gastos, aún se prevé que el ratio de gastos primarios se incrementará levemente en 2010. En este contexto, se estima que el saldo estructural (saldo ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal), calculado con arreglo a la metodología definida de común acuerdo, solo mejorará levemente, en un cuarto de punto porcentual del PIB, tras deteriorarse en esa misma proporción en 2009.
(7) El principal propósito de la estrategia presupuestaria a medio plazo del programa es situar el déficit por debajo del valor de referencia del 3 % del PIB en 2013 a más tardar, de conformidad con la recomendación emitida por el Consejo el 2 de diciembre de 2009 en virtud del artículo 126, apartado 7 (los objetivos de déficit fijados para 2011, 2012 y 2013 son, respectivamente, el 4,2 %, el 3,1 % y el 1,6 % del PIB). La estrategia de saneamiento a medio plazo se basa en una contención general del gasto primario. El programa proporciona indicaciones acerca de las medidas generales que, según lo previsto, sustentarán esta estrategia, pero dichas medidas aún no han sido definidas por completo ni adoptadas.
Se basan en una mayor eficiencia del sector público y en la racionalización de los servicios públicos y la protección social. Además, las previsiones presupuestarias del programa integran la total supresión de las medidas temporales de estímulo, tras comenzar a retirarse gradualmente en 2010. Durante el período 2010-2013, se prevé una mejora estructural media anual ligeramente inferior a tres cuartos de punto porcentual del PIB, lo que se ajusta globalmente a la recomendación emitida por el Consejo en virtud del artículo 126, apartado 7. El ajuste se distribuye de manera desigual a lo largo del período, puesto que la austeridad presupuestaria se concentra en los años 2011 y 2013.
El programa confirma el objetivo a medio plazo para las cuentas públicas de Eslovenia tal como inicialmente se fijó en 2005, que consiste en un déficit estructural del 1 % del PIB. Teniendo en cuenta el nivel de deuda y las previsiones más recientes, el objetivo a medio plazo no parece tomar suficientemente en consideración los pasivos implícitos ligados al envejecimiento de la población, pese a que la deuda se sitúa por debajo del nivel de referencia del 60 % del PIB. Los saldos estructurales correspondientes a los objetivos de déficit del programa implican que el objetivo a medio plazo no se alcanzará durante el período que éste abarca.
(8) Los resultados presupuestarios podrían ser peores que los previstos en el programa y esta probabilidad va en aumento durante los años del programa. En 2010, el crecimiento sustancial proyectado de los impuestos indirectos parece venir respaldado solo parcialmente por medidas concretas del programa y haberse sobrevalorado dadas las perspectivas poco prometedoras del consumo privado. En los últimos años, los resultados en cuanto al crecimiento del gasto han superado las previsiones y la situación puede reproducirse. A partir de 2011, es mayor el riesgo de rebasamiento de los gastos, ya que las medidas subyacentes no se han concretado plenamente o adoptado aún, y algunas de ellas dependerán, previsiblemente, del resultado de las negociaciones con los interlocutores sociales.
Por otra parte, la magnitud del recorte previsto debe considerarse a la luz de la fuerte dinámica inherente a los gastos que se ha observado en los últimos años, especialmente en lo que respecta a la masa salarial y las transferencias sociales (incluidas las pensiones), partidas ambas que, según los planes, deben contribuir significativamente a la reducción del déficit. Según se afirma, el marcado descenso previsto del gasto de capital durante el período del programa refleja una mayor utilización de los fondos estructurales de la UE, lo cual puede resultar difícil habida cuenta de la deficiente capacidad de absorción.
En lo que atañe a los ingresos, los riesgos se derivan del escenario macroeconómico optimista después de 2011. (9) Se estima en el programa que la deuda pública bruta aumentó sustancialmente entre 2008 y 2009, pasando del 22,5 % del PIB al 34,4 % del PIB (a la luz de la cifra más baja de PIB nominal que se indicaba en la estimación del instituto de estadística publicada el 1 de marzo de 2010 , la deuda bruta de 2009 podría ser superior en 1 punto porcentual del PIB). Los principales factores que han contribuido a este aumento son el incremento del déficit primario y un ajuste stock-flujo significativo, reflejo de las recapitalizaciones y las aportaciones de liquidez para apoyar al sector financiero.
El ratio de deuda permanecerá, según las previsiones, por debajo del valor de referencia del Tratado durante todo el período del programa, si bien aumentará más de 8 puntos porcentuales de aquí a 2012, hasta un porcentaje cercano al 43 % del PIB —fundamentalmente como consecuencia de los déficits primarios y las mejores perspectivas del PIB nominal—, y registrará un modesto descenso en 2013, motivado por la vuelta a una situación de superávit primario. Ante los riesgos para el logro de los objetivos presupuestarios, agravados por la incertidumbre acerca del ajuste stock-flujo ligado al apoyo al sector financiero, la evolución del ratio de deuda podría ser menos favorable que lo previsto en el programa.
(10) Las previsiones de deuda a medio plazo, que suponen que se produzca una recuperación gradual de las tasas de crecimiento del PIB hasta los valores previstos antes de la crisis, que los ratios de ingresos tributarios vuelvan a los niveles anteriores a la crisis, y que incluyen el aumento previsto del gasto derivado del envejecimiento de la población, muestran que la estrategia presupuestaria prevista en el programa, tomada tal cual y sin otro cambio de política, estabilizaría el ratio de deuda durante algunos años, pero no le impediría reanudar una trayectoria ligeramente ascendente hacia 2020.
(11) Los efectos del envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo serán notablemente superiores a la media de la UE, debido sobre todo a que durante las próximas décadas se producirá un aumento relativamente elevado de la proporción que representan en el PIB los gastos en pensiones. La situación presupuestaria de 2009 estimada en el programa viene a sumarse a las consecuencias del envejecimiento de la población sobre la brecha de sostenibilidad. El logro de superávits primarios a medio plazo y la realización de reformas estructurales, en particular para contener el aumento sustancial del gasto ligado al envejecimiento demográfico, contribuirían a reducir los riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas, que, según el informe de sostenibilidad de 2009 de la Comisión, son elevados.
Dichas reformas podrían basarse provechosamente en el plan de reforma en dos etapas de las pensiones que se presenta en la « Estrategia de salida de la crisis 2010-2013 » , adoptada por el Gobierno en febrero de 2010. (12) La adopción de presupuestos por períodos continuos de dos años para la administración central y la imposición de un límite máximo sobre el stock total de deuda constituyen elementos claramente positivos del marco presupuestario esloveno. No obstante, aún puede mejorarse la gestión presupuestaria. Por ejemplo, un inconveniente de los presupuestos por períodos continuos de dos años radica en que los objetivos fijados para el segundo año están sujetos a revisión en el presupuesto del año siguiente.
Por otra parte, la ejecución presupuestaria en 2006-2008 y, hasta cierto punto, en 2009, pone de manifiesto cierto riesgo de que se rebasen los gastos. En 2009 se introdujeron medidas para reforzar el marco presupuestario en Eslovenia —esto es, la presupuestación basada en los resultados y el establecimiento de un consejo de política fiscal independiente— y están previstas otras medidas, tales como el perfeccionamiento de la contabilidad presupuestaria y la introducción de una norma presupuestaria. De aplicarse de manera sistemática, estas iniciativas podrían contribuir a llevar adelante el saneamiento presupuestario previsto.
(13) El ajuste basado en el gasto que se contempla en la actualización del programa se sustenta en una mayor eficiencia del sector público y en la racionalización de los servicios públicos y la protección social. Incrementar la eficiencia del gasto es particularmente importante a la hora de intentar contener su expansión sin comprometer el nivel de los servicios prestados. A tal fin, se prevén distintas iniciativas, como un sistema de información unificado y una ventanilla única para las transferencias sociales, y la redefinición de los estándares de los servicios públicos, teniendo en cuenta los aspectos cualitativos, posiblemente con una mayor contribución financiera por parte de los usuarios.
Según el programa, cabe esperar que, junto con la recuperación económica gradual, estas innovaciones provocarán un descenso del ratio gasto social/PIB a partir de 2011. Por el lado de los ingresos, la reforma tributaria de 2006, que redujo gradualmente los tipos de los impuestos sobre la renta de las personas físicas y las sociedades, suprimió progresivamente el impuesto sobre la nómina y estableció desgravaciones tributarias por inversiones, estaba encaminada a incentivar la oferta de mano de obra y estimular la formación de capital. Con el presupuesto de 2010 se introdujo una desgravación tributaria adicional en favor de los trabajadores con bajos salarios.
Estos cambios se están financiando parcialmente a través de un incremento de los impuestos especiales y en el programa se anuncian nuevos incrementos; así pues, la presión tributaria se está transfiriendo de la renta, en especial la de los trabajadores con bajos salarios, a los impuestos indirectos. Entre las demás iniciativas en el ámbito tributario cabe citar las nuevas disposiciones para combatir la evasión y la elusión fiscal y mejorar así la recaudación. (14) En 2010, la estrategia presupuestaria establecida en el programa es globalmente compatible con las recomendaciones formuladas por el Consejo el 2 de diciembre de 2009 en virtud del artículo 126, apartado 7.
Sin embargo a partir de 2011, teniendo en cuenta los riesgos antes mencionados, la estrategia presupuestaria podría no ser plenamente compatible con dichas recomendaciones. En particular, deben definirse plenamente, adoptarse y aplicarse las medidas generales de saneamiento indicadas de cara al período 2011-2013 y habría que reforzar los planes de saneamiento de todo el período para hacer frente al riesgo de un crecimiento del PIB menos favorable o de desviaciones por el lado de los gastos o los ingresos. Este refuerzo parece también justificado en vista de los riesgos para la sostenibilidad a largo plazo antes señalados.
Teniendo en cuenta los riesgos, el ajuste presupuestario medio durante el período 2010-2013 podría ser inferior a los tres cuartos de punto porcentual del PIB recomendados por el Consejo. (15) En cuanto a los requisitos en materia de datos que establece el código de conducta para los programas de estabilidad y de convergencia, el programa presenta lagunas en los datos obligatorios y opcionales . En sus recomendaciones de 2 de diciembre de 2009 , formuladas con arreglo al artículo 126, apartado 7, y encaminadas a poner fin a la situación de déficit excesivo, el Consejo también invitó a Eslovenia a informar sobre los progresos realizados en la aplicación de dichas recomendaciones en un capítulo aparte en las actualizaciones de su programa de estabilidad.
Eslovenia ha cumplido en términos generales esta recomendación. La conclusión general es que, según lo previsto en el programa, el ratio de déficit de las administraciones públicas se estabilizará en el 5,7 % del PIB en 2010 y disminuirá gradualmente con posterioridad, gracias a una labor de saneamiento basada en el gasto y relativamente concentrada en el final del período, hasta situarse claramente por debajo del 3 % del PIB en 2013, que coincide con el plazo fijado por el Consejo para la corrección del déficit excesivo. De acuerdo con lo previsto, el ratio de deuda bruta seguirá aumentando hasta 2011, estabilizándose entonces en una cifra próxima al 42 % del PIB, frente al 34,4 % del PIB en 2009.
Los ratios de déficit y deuda podrían resultar más elevados de lo previsto durante todo el período del programa. La probabilidad de que así sea aumenta con el tiempo y se debe a: i) previsiones de ingresos optimistas en 2010, junto con hipótesis de crecimiento favorables después de 2011; ii) posibles desviaciones de los gastos en vista de la magnitud del recorte previsto, unida a la fuerte dinámica observada en años recientes, especialmente en lo que respecta a la masa salarial y a las transferencias sociales, incluidas las pensiones; y iii) el hecho de que las medidas de contención del gasto todavía no se hayan definido por completo y aprobado, y de que algunas de ellas aún dependan del resultado de negociaciones con los interlocutores sociales.
No obstante, a fin de contribuir a la contención prevista del crecimiento del gasto, el Gobierno está adoptando medidas para intensificar el control del gasto y reforzar el marco presupuestario. Además, las iniciativas proyectadas para mejorar la eficiencia del sector público y racionalizar los servicios públicos y la protección social obrarán, en principio, en ese mismo sentido. Si bien la aplicación completa y sistemática de las medidas de saneamiento presupuestario proyectadas supone el restablecimiento de un superávit primario en 2013, la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas sigue estando expuesta a serios riesgos.
Fijar un objetivo a medio plazo más ambicioso y adoptar y aplicar la modificación anunciada de la fórmula de indización, así como reformas más profundas de las pensiones con vistas a frenar el aumento sustancial del gasto derivado del envejecimiento de la población permitirían hacer frente a tales riesgos. Dicha reforma podría basarse provechosamente en el plan de reforma en dos etapas de las pensiones. Además del restablecimiento de unas finanzas públicas saneadas, otros retos fundamentales a los que se enfrenta la economía eslovena son la necesidad de intensificar su capacidad de resistencia y de recobrar competitividad, a fin de beneficiarse plenamente de la recuperación económica mundial.
Para ello se precisan una mayor correspondencia entre la evolución de los salarios y la de la productividad, y la aplicación de reformas estructurales. A la luz de la evaluación anterior y teniendo en cuenta la recomendación de 2 de diciembre de 2009 formulada con arreglo al artículo 126, apartado 7, del TFUE, se insta a Eslovenia a: i) Aplicar rigurosamente las medidas de saneamiento previstas en 2010 y situar el déficit por debajo del valor de referencia del 3 % del PIB de aquí a 2013 según lo planeado, definiendo plenamente, adoptando y aplicando para ello las medidas de contención del gasto indicadas, de conformidad con el esfuerzo presupuestario anual medio recomendado por el Consejo en virtud del artículo 126, apartado 7, y estar preparada para adoptar nuevas medidas de saneamiento en caso de que se materialicen los riesgos asociados al hecho de que el escenario macroeconómico del programa sea más favorable que el escenario en que se basa la recomendación emitida en virtud del artículo 126, apartado 7. ii) Proseguir la labor encaminada a intensificar el control del gasto y el carácter vinculante de los planes presupuestarios plurianuales y mejorar la eficiencia y eficacia del gasto público. iii) Ante el significativo aumento previsto del gasto derivado del envejecimiento de la población, seguir reformando el sistema de pensiones y fijar un objetivo a medio plazo más ambicioso, que tenga suficientemente en cuenta los pasivos implícitos ligados a dicho envejecimiento.
Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias Nota: Fuente: Programa de estabilidad (PE); previsiones de los servicios de la Comisión (COM) del otoño de 2009; cálculos de los servicios de la Comisión. 2008 2009 2010 2011 2012 2013 PIB real (% de variación) PE enero 2010 3,5 –7,3 0,9 2,5 3,7 3,5 COM Nov 2009 3,5 –7,4 1,3 2,0 — — PE Abr 2009 3,5 –4,0 1,0 2,7 — — Inflación IPCA (%) PE enero 2010 5,7 1,0 1,5 2,5 2,7 2,7 COM Nov 2009 5,5 0,9 1,7 2,0 — — PE Abr 2009 — — — — — — Brecha de producción (% del PIB potencial) PE Ene 2010 5,7 –3,4 –3,9 –3,2 –1,5 0,1 COM Nov 2009 5,7 –3,3 –3,3 –2,8 — — PE Abr 2009 4,4 –2,3 –3,5 –3,1 — — Saldo neto de las operaciones financieras con el resto del mundo (% del PIB) PE Ene 2010 — — — — — — COM Nov 2009 –6,0 –0,7 –0,1 –0,5 — — PE Abr 2009 — — — — — — Ingresos de las administraciones públicas (% del PIB) PE Ene 2010 42,4 42,4 43,2 42,9 42,7 42,5 COM Nov 2009 42,4 43,2 43,2 42,9 — — PE Abr 2009 42,7 41,9 42,4 42,4 — — Gastos de las administraciones públicas (% del PIB) PE Ene 2010 44,2 48,1 48,9 47,1 45,9 44,2 COM Nov 2009 44,2 49,5 50,2 49,9 — — PE Abr 2009 43,6 47,1 46,4 45,8 — — Saldo de las administraciones públicas (% del PIB) PE Ene 2010 –1,8 –5,7 –5,7 –4,2 –3,1 –1,6 COM Nov 2009 –1,8 –6,3 –7,0 –6,9 — — PE Abr 2009 –0,9 –5,1 –3,9 –3,4 — — Saldo primario (% del PIB) PE Ene 2010 –0,7 –4,6 –3,9 –2,3 –1,1 0,4 COM Nov 2009 –0,7 –4,8 –5,1 –4,9 — — PE Abr 2009 0,2 –3,6 –2,2 –1,6 — — Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo (% del PIB) PE Ene 2010 –4,3 –4,2 –4,0 –2,8 –2,4 –1,6 COM Nov 2009 –4,5 –4,8 –5,4 –5,6 — — PE Abr 2009 –2,9 –4,1 –2,3 –2,0 — — Saldo estructural (% del PIB) PE Ene 2010 –4,3 –4,2 –4,0 –2,8 –2,4 –1,6 COM Nov 2009 –4,5 –4,7 –5,4 –5,6 — — PE Abr 2009 –2,9 –4,1 –2,3 –2,0 — — Deuda pública bruta (% del PIB) PE Ene 2010 — 34,4 39,6 42,0 42,7 42,1 COM Nov 2009 22,5 35,1 42,8 48,2 — — PE Abr 2009 22,8 30,5 34,1 36,3 — —