Avis du Conseil relatif au programme de stabilité actualisé de la Slovénie pour 2009-2013 2010/C 144/05 LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 5, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS: (1) Le 26 avril 2010 le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de la Slovénie, qui couvre la période 2009-2013.
(2) Au cours des années précédant la crise, la Slovénie connaissait une croissance économique solide, soutenue par le dynamisme des exportations et des investissements. Cette expansion rapide a pris fin au dernier trimestre de 2008 quand l'économie slovène a été touchée durement et plutôt brutalement par la crise mondiale, principalement par le biais des échanges, étant donné son caractère très ouvert. Le fléchissement de l'activité économique après une période où des risques de surchauffe et de perte de compétitivité commençaient à apparaître entraîne un certain ajustement de l'économie: depuis la fin de l'année 2008, le différentiel d'inflation par rapport au reste de la zone euro et le déficit extérieur ont tous deux progressivement diminué, ce dernier approchant de l'équilibre en 2009.
Sous l'effet conjugué de la récession économique, des mesures de relance adoptées conformément au plan européen pour la relance économique et d'une forte augmentation intrinsèque des dépenses, la position budgétaire de la Slovénie s'est détériorée rapidement. L'augmentation importante du déficit public, qui serait passé de 1,8 % du PIB en 2008 à 5,7 % en 2009, a amené le Conseil à constater, le 2 décembre 2009 , l'existence d'un déficit excessif en Slovénie, et à établir la date limite de 2013 pour la correction de cette situation. Outre le retour à des finances publiques saines, y compris au moyen de nouvelles réformes du système des retraites, les grandes priorités pour l'économie slovène sont de renforcer sa résistance et de regagner de la compétitivité afin de pouvoir pleinement profiter de la reprise économique mondiale.
Pour cela, un meilleur alignement des salaires sur l'évolution de la productivité et la mise en œuvre de réformes structurelles sont nécessaires. (3) Bien que le déclin du PIB réel observé dans le contexte de la crise soit en grande partie conjoncturel, le niveau de la production potentielle a également été affecté défavorablement. De plus, la crise, en réduisant l'investissement, en restreignant l'accès au crédit et en augmentant le chômage structurel, pourrait aussi nuire à la croissance potentielle à moyen terme. En outre, l'impact de la crise économique se conjuguera avec les effets négatifs du vieillissement démographique sur la production potentielle et la viabilité des finances publiques.
Dans ce contexte, il sera essentiel d'accélérer le rythme des réformes structurelles pour soutenir la croissance potentielle. Dans le cas de la Slovénie, il importe notamment d'accroître la productivité et de limiter la hausse des coûts salariaux unitaires, notamment en engageant des réformes dans les domaines de l'innovation et de la recherche ainsi que sur le marché du travail. (4) Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme prévoit que le PIB réel retrouvera une croissance positive en 2010, à 0,9 % contre – 7,3 % en 2009 (7,8 % selon l'estimation publiée par l'office statistique le 1 er mars 2010 ) et s'accélérera pour atteindre le taux moyen de 3,2 % sur le reste de la période de programmation.
Sur la base des informations actuellement disponibles , ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance plausibles jusqu'en 2011, puis optimistes pour les années suivantes. Le déclin attendu de l'emploi et l'augmentation correspondante du taux de chômage pourraient être pires que prévu, en raison i) de la disparition progressive des dispositifs temporaires de soutien au marché du travail, si elle n'est pas accompagnée, lorsque c'est nécessaire, de politiques d'activation et de formation qui encouragent une redistribution des emplois et la requalification des travailleurs, et ii) de l'augmentation progressive du salaire minimum prévue entre 2010 et 2012.
Les projections du programme concernant l'inflation semblent réalistes. (5) Le programme estime que le déficit public a augmenté, passant de 1,8 % du PIB en 2008 à 5,7 % en 2009. Si les dépenses d'intérêt sont, d'après les projections, restées globalement stables en pourcentage du PIB, le solde primaire s'est par contre fortement détérioré. Les raisons en sont, comme mentionné ci-dessus, le jeu des stabilisateurs automatiques, la dynamique intrinsèque des transferts sociaux et de la masse salariale du secteur public, ainsi que diverses mesures discrétionnaires, destinées notamment à faire face à la crise, qui se montent à environ 1,5 % du PIB et que le gouvernement a adoptées conformément au plan européen pour la relance économique.
Selon le programme, la politique budgétaire devrait devenir restrictive (légèrement en 2010, davantage ensuite), dans le droit fil de la stratégie de sortie préconisée par le Conseil et en vue de corriger le déficit excessif d'ici à 2013. (6) Pour 2010, le programme prévoit que le déficit public se stabilise à 5,7 % du PIB. Compte tenu de la forte hausse de la charge des intérêts, il table sur un resserrement de 0,7 point de pourcentage du déficit primaire, qui serait tout juste inférieur à 4 % du PIB. Telle qu'elle est présentée, la stratégie budgétaire pour 2010 est globalement conforme à la recommandation au titre de l'article 126, paragraphe 7, adoptée par le Conseil le 2 décembre 2009 , qui préconise de mettre en œuvre les mesures d'assainissement prévues en 2010.
Les mesures discrétionnaires en matière de recettes, à savoir d'une part une nouvelle réduction du taux de l'impôt sur les sociétés et un abattement fiscal supplémentaire pour les personnes socialement vulnérables, d'autre part une nouvelle augmentation des taux des droits d'accises et une révision de la taxe sur les émissions de CO 2 (qui doit encore être précisée et adoptée), ont globalement une incidence budgétaire neutre. Les recettes devraient néanmoins augmenter de 0,8 point de pourcentage du PIB par rapport au résultat estimé de 2009, grâce au dynamisme présumé des recettes fiscales indirectes et à une légère augmentation des « autres » recettes.
Les mesures prévues en matière de dépenses pour 2010, dont un nouveau report des augmentations de salaires dans le secteur public, des règles d'indexation moins généreuses pour les prestations sociales, y compris les retraites, et une baisse des transferts en capital, devraient engendrer des économies d'environ 1,25 % du PIB par rapport à l'hypothèse de politiques inchangées, mais, étant donné la forte dynamique intrinsèque des dépenses, le ratio des dépenses primaires au PIB devrait quand même augmenter légèrement en 2010. Dans ce contexte, le solde structurel, c'est-à-dire le solde corrigé des variations conjoncturelles hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires, calculé selon la méthode commune, ne devrait s'améliorer que légèrement, de 0,25 de point de pourcentage du PIB, après avoir perdu 0,25 de point de pourcentage du PIB en 2009.
(7) L'objectif principal de la stratégie budgétaire à moyen terme du programme est de ramener le déficit sous la valeur de référence de 3 % du PIB en 2013 au plus tard, conformément à la recommandation du Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7, les objectifs en matière de déficit étant fixés respectivement à 4,2 %, 3,1 % et 1,6 % du PIB pour 2011, 2012 et 2013. La stratégie d'assainissement à moyen terme repose sur une limitation généralisée des dépenses primaires. Le programme donne des indications sur les mesures générales qui sont prévues pour étayer cette stratégie, mais ces mesures doivent encore être entièrement précisées et adoptées.
Elles sont fondées sur l'amélioration de l'efficacité du secteur public et la rationalisation des services publics et de la protection sociale. En outre, les projections budgétaires du programme tiennent compte de la fin des mesures de relance temporaires, après le début de leur suppression progressive en 2010. Pour la période 2010-2013, une amélioration structurelle annuelle moyenne quelque peu inférieure à 0,75 de point de pourcentage du PIB est prévue, ce qui est globalement conforme à la recommandation du Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7. Cette correction est répartie de manière inégale sur la période: l'orientation budgétaire restrictive sera concentrée sur les années 2011 et 2013.
Le programme confirme l'objectif à moyen terme (OMT) d'un déficit structurel de 1 % du PIB comme position budgétaire de la Slovénie, comme décidé au départ en 2005. Compte tenu des dernières projections et du niveau de la dette, l'OMT ne semble pas tenir suffisamment compte des charges implicites liées au vieillissement, bien que la dette soit inférieure à la valeur de référence de 60 % du PIB. Vu les soldes structurels correspondant aux objectifs du programme en matière de déficit, l'OMT ne sera pas atteint pendant la période de programmation. (8) Les résultats budgétaires pourraient être moins bons que prévu dans le programme, et ce risque augmente au fil de la période de programmation.
En 2010, l'importante croissance des taxes indirectes attendue semble n'être que partiellement étayée par des mesures inscrites dans le programme et paraît optimiste, étant donné les perspectives sombres pour la consommation privée. Au cours des dernières années, la croissance des dépenses s'est avérée supérieure aux prévisions et cette situation pourrait se représenter. À partir de 2011, il existe un plus grand risque de dépassements des dépenses, étant donné que les mesures sous-jacentes n'ont pas encore été toutes élaborées et adoptées, et que la mise en place de certaines d'entre elles dépend de l'issue de négociations avec les partenaires sociaux.
En outre, l'ampleur du resserrement envisagé doit être considérée dans le contexte de la forte dynamique intrinsèque des dépenses au cours des dernières années, particulièrement en ce qui concerne la masse salariale et les transferts sociaux (y compris les pensions), deux éléments qui, selon le programme, doivent apporter une contribution notable à la réduction du déficit. La forte diminution escomptée des dépenses de capital tout au long de la période de programmation est expliquée par une utilisation accrue des fonds structurels de l'UE, qui pourrait rencontrer des difficultés vu les lacunes en matière de capacité d'absorption.
Les risques du côté des recettes sont liés au scénario macroéconomique optimiste prévu après 2011. (9) Selon le programme, la dette publique brute a nettement augmenté, passant de 22,5 % du PIB en 2008 à 34,4 % en 2009 (vu le chiffre du PIB nominal plus bas qui figure dans l'estimation de l'office statistique publiée le 1 er mars 2010 , la dette publique brute pour 2009 pourrait être plus élevée de quelque 1 point de pourcentage du PIB). Les principaux facteurs de cette augmentation sont l'accroissement du déficit primaire et un ajustement stock-flux notable reflétant des recapitalisations et des injections de liquidités pour soutenir le secteur financier.
Le ratio de la dette au PIB devrait rester inférieur à la valeur de référence prévue par le traité tout au long de la période de programmation, mais augmenterait de plus de 8 points de pourcentage d'ici à 2012, pour atteindre près de 43 % du PIB, principalement en raison de l'évolution des déficits primaires et de l'amélioration des perspectives pour le PIB nominal, puis enregistrer une diminution modeste en 2013 sous l'effet du retour à une situation d'excédent primaire. Compte tenu des risques qui pèsent sur les objectifs budgétaires et qui sont aggravés par l'incertitude entourant l'ajustement stock-flux lié au soutien au secteur financier, l'évolution du taux d'endettement pourrait être moins favorable que prévu dans le programme.
(10) Les projections concernant la dette à moyen terme, qui prévoient que les taux de croissance du PIB vont revenir progressivement aux valeurs attendues avant la crise et que les ratios de recettes fiscales au PIB vont revenir aux niveaux antérieurs, et qui tiennent compte de l'accroissement prévu des dépenses liées au vieillissement, montrent que la stratégie budgétaire, telle qu'elle est annoncée dans le programme et à politiques par ailleurs inchangées, stabiliserait le ratio d'endettement pour quelques années mais ne l'empêcherait pas de repartir légèrement à la hausse vers 2020.
(11) À long terme, les effets du vieillissement de la population sur le budget sont nettement supérieurs à la moyenne de l'UE, principalement en raison d'une augmentation relativement importante des dépenses consacrées aux retraites en pourcentage du PIB durant les prochaines décennies. Telle qu'elle est estimée dans le programme, la situation budgétaire de 2009 accentue l'incidence budgétaire du vieillissement de la population sur l'écart de viabilité. Le dégagement d'excédents primaires à moyen terme et la mise en œuvre de réformes structurelles tendant, notamment, à ralentir l'accroissement sensible des dépenses liées à l'âge, contribueraient à réduire les risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques, risques qui ont été jugés élevés par la Commission dans son rapport 2009 sur la viabilité .
Ces réformes pourraient utilement prendre comme point de départ la réforme des retraites en deux temps qui est présentée dans la « stratégie de sortie 2010-2013 » du gouvernement slovène, adoptée en février 2010. (12) L'adoption des budgets de l'administration centrale pour une période glissante de deux ans et le plafond qui limite le montant total des dettes des administrations locales sont deux caractéristiques positives bien établies du cadre budgétaire slovène. Cependant, il doit être possible d'améliorer la gouvernance budgétaire. Par exemple, un point faible des budgets établis pour une période glissante de deux ans est que les objectifs fixés pour la deuxième année de la période peuvent être révisés dans le budget de l'année suivante.
De plus, l'exécution du budget en 2006-2008 et, dans une certaine mesure, en 2009, montre qu'il existe un risque de dépassement des dépenses. Des mesures destinées à renforcer le cadre budgétaire de la Slovénie ont été mises en place en 2009 (il s'agit de l'établissement du budget sur la base des résultats et de la création d'un conseil budgétaire indépendant), et d'autres sont envisagées, à savoir des améliorations dans la comptabilité budgétaire et l'instauration d'une règle budgétaire. Si elles sont mises en œuvre de façon cohérente, ces initiatives pourraient contribuer à la réalisation de l'assainissement budgétaire prévu.
(13) L'ajustement fondé sur les dépenses exposé dans la version actualisée du programme s'articule autour de l'amélioration de l'efficacité du secteur public et de la rationalisation des services publics et de la protection sociale. Il est particulièrement important d'optimaliser les dépenses lorsque l'on essaie de limiter la croissance des dépenses sans compromettre le niveau des services offerts. À cette fin, plusieurs initiatives sont envisagées: système d'information unifié et point de contact unique pour les transferts sociaux, redéfinition des normes applicables aux services publics, en tenant compte de l'aspect qualitatif, éventuellement en prévoyant une augmentation du cofinancement par les usagers.
Le programme prévoit que ces innovations, couplées à la reprise économique progressive, amèneront un recul du ratio des dépenses sociales au PIB à partir de 2011. Du côté des recettes, la réforme fiscale de 2006, qui a entraîné une réduction progressive des taux d'imposition des revenus des personnes physiques et des sociétés, qui a prévu la suppression progressive de la taxe sur les salaires et qui a mis en place des abattements fiscaux pour investissements, visait à stimuler l'offre de main-d'œuvre et à encourager la formation de capital. Un abattement fiscal supplémentaire pour les personnes à faibles salaires a été établi en même temps que le budget 2010.
Ces modifications sont financées partiellement par une augmentation des droits d'accises, dont le programme prévoit la poursuite; la pression fiscale passe donc progressivement des revenus, et notamment des faibles revenus, aux taxes indirectes. D'autres initiatives dans le domaine fiscal consistent en nouvelles dispositions pour encourager la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales afin d'améliorer la perception des impôts. (14) Dans l'ensemble, en 2010, la stratégie budgétaire exposée dans le programme est globalement compatible avec la recommandation émise par le Conseil le 2 décembre 2009 au titre de l'article 126, paragraphe 7.
À partir de 2011, compte tenu des risques susmentionnés, la stratégie budgétaire pourrait ne pas être totalement conforme à cette recommandation. Plus particulièrement, les mesures générales d'assainissement prévues dans le programme pour 2011-2013 doivent être précisées, adoptées et mise en œuvre de manière complète, et les plans d'assainissement pour l'ensemble de la période devraient être renforcés pour prévenir les risques liés à une croissance du PIB moins favorable que prévu ou à des dérapages du côté des dépenses ou des recettes. Un renforcement de ce type se justifierait aussi étant donné les risques qui pèsent sur la viabilité à long terme des finances publiques, déjà mentionnés.
Compte tenu des risques, l'effort budgétaire moyen pour la période 2010-2013 pourrait ne pas atteindre les 0,75 de point de pourcentage du PIB recommandés par le Conseil. (15) En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite relatives à la présentation et au contenu des programmes de stabilité et de convergence, le programme omet certaines données obligatoires et facultatives . Dans ses recommandations adoptées le 2 décembre 2009 en vertu de l'article 126, paragraphe 7, afin qu'il soit mis un terme à la situation de déficit excessif, le Conseil a en outre invité la Slovénie à rendre compte des progrès réalisés dans la mise en œuvre de ses recommandations dans un chapitre distinct des versions actualisées des programmes de stabilité.
La Slovénie s'est globalement conformée à cette recommandation, La conclusion générale est que le programme prévoit que le déficit public se stabilise à 5,7 % du PIB en 2010, puis diminue progressivement, grâce à un effort d'assainissement axé sur les dépenses et plutôt concentré sur la fin de la période de programmation, pour passer nettement en dessous des 3 % du PIB en 2013, date limite établie par le Conseil pour la correction du déficit excessif. Le taux d'endettement brut, de 34,4 % du PIB en 2009, devrait encore augmenter jusqu'en 2011 pour ensuite se stabiliser autour de 42 % du PIB.
Le déficit et la dette pourraient se révéler plus élevés que prévu tout au long de la période de programmation. Ce risque augmente au fil du temps et est lié à: i) des projections optimistes des recettes pour 2010, suivies par des hypothèses de croissance optimistes après 2011; ii) de possibles dépassements de dépenses, étant donné l'ampleur du resserrement envisagé couplée à la forte dynamique observée ces dernières années notamment dans les domaines de la masse salariale et des transferts sociaux, y compris les retraites; et iii) le fait que les mesures de limitation des dépenses n'ont pas encore toutes été élaborées et adoptées, certaines d'entre elles étant encore suspendues à l'issue de négociations avec les partenaires sociaux.
Toutefois, pour contribuer à la limitation de la croissance des dépenses prévue, le gouvernement adopte des mesures pour renforcer le contrôle des dépenses et le cadre budgétaire. En outre, les initiatives envisagées pour améliorer l'efficacité du secteur public et rationaliser les services publics et la protection sociale devraient aller dans le même sens. Même si la mise en œuvre totale et cohérente de l'assainissement budgétaire prévu permet le retour à un excédent primaire en 2013 au plus tard, des risques élevés persistent en ce qui concerne la viabilité à long terme des finances publiques.
Un objectif à moyen terme (OMT) plus ambitieux, l'adoption et la mise en oeuvre des modifications annoncées dans la formule d'indexation et une nouvelle réforme des retraites visant à limiter la hausse substantielle des dépenses liées au vieillissement pourraient permettre de réduire ces risques. Cette nouvelle réforme des retraites pourrait utilement prendre comme point de départ la réforme en deux temps. Outre le retour à des finances publiques saines, les grandes priorités pour l'économie slovène sont de renforcer sa résistance et de regagner de la compétitivité afin de pouvoir pleinement profiter de la reprise économique mondiale.
Pour cela, un meilleur alignement des salaires sur l'évolution de la productivité et la mise en œuvre de réformes structurelles sont nécessaires. Compte tenu de l'évaluation qui précède et de la recommandation émise le 2 décembre 2009 au titre de l'article 126, paragraphe 7, du TFUE, le Conseil invite la Slovénie: i) à mettre en œuvre de manière rigoureuse les mesures d'assainissement prévues en 2010 et à ramener le déficit sous la valeur de référence de 3 % du PIB en 2013 au plus tard comme prévu, en précisant, en adoptant et en mettant en œuvre de manière complète les mesures de limitation des dépenses indiquées, conformément à l'effort budgétaire annuel moyen recommandé par le Conseil dans le cadre de l'article 126, paragraphe 7, tout en se tenant prête à prendre de nouvelles mesures d'assainissement au cas où se concrétiseraient les risques liés au fait que le scénario macroéconomique du programme est plus optimiste que celui sur lequel se fonde la recommandation au titre de l'article 126, paragraphe 7; ii) à poursuivre ses efforts pour renforcer le contrôle des dépenses et le caractère contraignant des plans budgétaires pluriannuels et pour optimaliser les dépenses publiques; iii) compte tenu de l'importante augmentation escomptée des dépenses liées au vieillissement démographique, à réformer encore son système des retraites et à fixer un OMT plus ambitieux qui tiendrait suffisamment compte des charges implicites liées au vieillissement.
Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Remarques: Sources: Programme de stabilité (PS); prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission . 2008 2009 2010 2011 2012 2013 PIB réel (variation en %) PS jan. 2010 3,5 –7,3 0,9 2,5 3,7 3,5 COM nov. 2009 3,5 –7,4 1,3 2,0 n.d. n.d. PS avril 2009 3,5 –4,0 1,0 2,7 n.d . n.d . Inflation IPCH (%) PS jan. 2010 5,7 1,0 1,5 2,5 2,7 2,7 COM nov. 2009 5,5 0,9 1,7 2,0 n.d. n.d. PS avril 2009 n.d . n.d . n.d . n.d . n.d . n.d . Écart de production (% du PIB potentiel) PS jan.
2010 5,7 –3,4 –3,9 –3,2 –1,5 0,1 COM nov. 2009 5,7 –3,3 –3,3 –2,8 n.d. n.d. PS avril 2009 4,4 –2,3 –3,5 –3,1 n.d . n.d . Emprunts/prêts nets vis-à-vis du reste du monde (% du PIB) PS jan. 2010 n.d . n.d . n.d . n.d . n.d . n.d . COM nov. 2009 –6,0 –0,7 –0,1 –0,5 n.d. n.d. PS avril 2009 n.d . n.d . n.d . n.d . n.d . n.d . Recettes des administrations publiques (% du PIB) PS jan. 2010 42,4 42,4 43,2 42,9 42,7 42,5 COM nov. 2009 42,4 43,2 43,2 42,9 n.d. n.d. PS avril 2009 42,7 41,9 42,4 42,4 n.d . n.d . Dépenses des administrations publiques (% du PIB) PS jan. 2010 44,2 48,1 48,9 47,1 45,9 44,2 COM nov.
2009 44,2 49,5 50,2 49,9 n.d. n.d. PS avril 2009 43,6 47,1 46,4 45,8 n.d . n.d . Solde des administrations publiques (% du PIB) PS jan. 2010 –1,8 –5,7 –5,7 –4,2 –3,1 –1,6 COM nov. 2009 –1,8 –6,3 –7,0 –6,9 n.d. n.d. PS avril 2009 –0,9 –5,1 –3,9 –3,4 n.d . n.d . Solde primaire (% du PIB) PS jan. 2010 –0,7 –4,6 –3,9 –2,3 –1,1 0,4 COM nov. 2009 –0,7 –4,8 –5,1 –4,9 n.d. n.d. PS avril 2009 0,2 –3,6 –2,2 –1,6 n.d . n.d . Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB) PS jan. 2010 –4,3 –4,2 –4,0 –2,8 –2,4 –1,6 COM nov. 2009 –4,5 –4,8 –5,4 –5,6 n.d. n.d.
PS avril 2009 –2,9 –4,1 –2,3 –2,0 n.d . n.d . Solde structurel (% du PIB) PS jan. 2010 –4,3 –4,2 –4,0 –2,8 –2,4 –1,6 COM nov. 2009 –4,5 –4,7 –5,4 –5,6 n.d. n.d. PS avril 2009 –2,9 –4,1 –2,3 –2,0 n.d . n.d . Dette publique brute (% du PIB) PS jan. 2010 n.d . 34,4 39,6 42,0 42,7 42,1 COM nov. 2009 22,5 35,1 42,8 48,2 n.d. n.d. PS avril 2009 22,8 30,5 34,1 36,3 n.d . n.d .