Dictamen del Consejo sobre el programa de estabilidad actualizado de España (2009-2013) 2010/C 146/01 EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, Visto el Reglamento (CE) n o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 , relativo al reforzamiento de la supervisión de las estrategias presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas , y, en particular, su artículo 5, apartado 3 (para los programas de estabilidad), Vista la Recomendación de la Comisión, Previa consulta al Comité Económico y Financiero, HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:
(1) El 26 de abril de 2010 el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de España, que abarca el periodo 2009-2013. (2) Tras más de una década de fuerte crecimiento del PIB, la economía española entró en una grave recesión en 2009. La recesión estuvo provocada por una fuerte caída de la demanda interna que reflejaba la reducción de los desequilibrios macroeconómicos acumulados durante la fase de expansión económica y se agravó por la crisis financiera mundial. En particular, cabe señalar que el auge del crédito ha llegado a su término y ha aumentado rápidamente la tasa de ahorro del sector privado; el sector de la vivienda, sobredimensionado, se está contrayendo, con precios más bajos y un menor nivel de actividad; el déficit exterior ha disminuido a partir de unos altos niveles; y las presiones inflacionistas han remitido.
La recesión ha provocado unas importantes pérdidas de empleo y tasas de desempleo. La crisis actual está pasando también una cara factura a las finanzas públicas españolas. Además de una disminución del nivel de actividad, la evolución de la hacienda pública refleja una política flexible, con aplicación de importantes medidas de estímulo. Ya en 2008, el déficit público rebasó el 3 % del PIB, por lo se inició la aplicación de un procedimiento de déficit excesivo de España en marzo de 2009. La etapa más reciente de este procedimiento ha sido la emisión por el Consejo, en diciembre de 2009, de una recomendación revisada con arreglo al artículo 126, apartado 7, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), por la que se insta a España a poner fin a su situación de déficit excesivo en 2013 a más tardar.
Los principales retos planteados son la continuación del proceso de ajuste, particularmente la reducción del déficit exterior y el reequilibrio de las fuentes de crecimiento del PIB, que deberían pasar de la demanda interna, en particular el sector de la vivienda al sector exterior. Ello requerirá reformas encaminadas a fomentar la productividad y el crecimiento del PIB potencial y a crear puestos de trabajo de forma sostenida. Al mismo tiempo, ha de incrementarse la competitividad, particularmente mediante unas políticas de reducción de costes adecuadas (contención del aumento de salarios y de los márgenes comerciales con respecto a los socios comerciales).
Estos problemas de competitividad estructural, junto con factores cíclicos, que reflejan un crecimiento económico superior al de los principales socios comerciales, generaron un considerable déficit de la balanza por cuenta corriente, que aumentó rápidamente en la última década, alcanzando su máximo en 2007, con cifras de dos dígitos, antes de reducirse a aproximadamente la mitad en 2009. Por último, si hasta ahora el sector público ha compensado la fuerte pérdida de dinamismo del sector privado, ya no queda margen para seguir por esta vía sin poner en peligro la sostenibilidad de la hacienda pública.
Así pues, un importante reto para los próximos años es la aplicación de una estrategia de saneamiento presupuestario creíble y sostenida. (3) Aunque gran parte de la disminución del PIB real observada en el contexto de la crisis es de carácter cíclico, el nivel de la producción potencial también ha resultado afectado negativamente. Por otra parte, la crisis también puede afectar al potencial de crecimiento a medio plazo a través de una menor inversión, restricciones de crédito y un aumento del desempleo estructural. Además, el impacto de la crisis económica complica los efectos negativos del envejecimiento de la población sobre el potencial de producción y la sostenibilidad de las finanzas públicas.
En este contexto, será esencial acelerar el ritmo de las reformas estructurales con el fin de respaldar el crecimiento potencial. En particular, es importante que España emprenda reformas en las áreas de mercado de trabajo, educación, competencia en los sectores de servicios y electricidad, y eficiencia de la actividad de I+D. (4) Según el escenario macroeconómico subyacente en el programa, el PIB real disminuirá un 0,3 % en 2010 y se recuperará a continuación, para alcanzar una tasa de crecimiento del 1,8 % en 2011 y una tasa media de crecimiento del 3 % en 2012-2013. La aceleración estaría impulsada principalmente por la demanda interna, con cierta ayuda adicional procedente del sector exterior.
Partiendo de la información disponible , este escenario parece basarse en hipótesis de crecimiento del PIB ligeramente favorables para 2010 y claramente favorables para los años posteriores. En particular, es probable que en los próximos años la evolución de la demanda interna sea menos favorable de lo previsto, teniendo en cuenta la intensidad de los ajustes estructurales que están teniendo lugar actualmente, entre los que cabe destacar la disminución de la proporción que representan las inversiones en vivienda en la actividad económica. Las previsiones de moderación de la inflación contenidas en el programa parecen realistas.
Se prevé que las necesidades netas de financiación exterior sigan disminuyendo durante el periodo que abarca el programa, reflejando la contención del gran desequilibrio de la balanza de pagos española. (5) El programa estima el déficit de las administraciones públicas en 2009 en el 11,4 % del PIB. El significativo deterioro a partir del déficit del 4,1 % observado en 2008 refleja en gran medida los efectos de la crisis sobre la hacienda pública, particularmente por medio del funcionamiento de los estabilizadores automáticos, aunque también es consecuencia de las medidas de estímulo adoptadas de conformidad con el Plan Europeo de Recuperación Económica (PERE), equivalentes al 2,25 % del PIB.
Según el programa, la política presupuestaria volvería a ser restrictiva en 2010 y en los últimos años del programa, de conformidad con la estrategia de salida de la crisis propugnada por el Consejo, y con vistas a corregir el déficit excesivo en 2013 a más tardar y volver a unas finanzas públicas sostenibles. (6) Según el programa, el objetivo para el déficit de las administraciones públicas en 2010 se sitúa en el 9,8 % del PIB, cifra notablemente superior a la prevista en el presupuesto para 2010 (8,1 % del PIB). Este deterioro de 1,7 puntos porcentuales del PIB refleja un efecto de base derivado de 2009.
El presupuesto para 2010 incluye una serie de medidas discrecionales tanto por el lado de los ingresos como de los gastos, y supondrá el inicio del saneamiento de la hacienda pública española. En cuanto a los ingresos, el presupuesto incluye, en particular, subidas de los tipos de IVA a partir de julio de 2010, una mayor progresividad del sistema de imposición del ahorro y una reducción temporal de los impuestos sobre las PYME, en favor del empleo. También refleja el efecto adicional de las subidas de los impuestos sobre el alcohol y el tabaco introducidas a mediados de 2009. Por el lado de los gastos, el presupuesto incorpora la prórroga parcial del conjunto de medidas de inversión dirigido a las administraciones locales, equivalente a medio punto porcentual del PIB.
Se prevé que los gastos de inversión correspondientes sean compensados por el ahorro en los gastos corrientes del orden del 0,75 % del PIB. Por otra parte, el presupuesto refleja el abandono de gran número de medidas temporales de estímulo aplicadas en 2008, tales como la reducción de la presión fiscal sobre las rentas del trabajo mediante una deducción en el impuesto sobre la renta de las personas físicas. El efecto combinado del abandono de las medidas temporales de estímulo y la aplicación de nuevas medidas discrecionales previstas para 2010 sería una mejora del saldo presupuestario de hasta 1,75 puntos porcentuales del PIB en 2010, lo cual se ajustaría a la recomendación formulada el 2 de diciembre de 2009 por el Consejo, de conformidad con el artículo 126, apartado 7.
Además de las medidas incluidas en el presupuesto para 2010, también se espera que contribuya al saneamiento el denominado « Plan de acción inmediata » para 2010, que redundará en una reducción de los gastos del 0,5 % del PIB con respecto a los previstos en el presupuesto para 2010. La política presupuestaria en 2010, evaluada a la luz de la variación del saldo estructural (saldo presupuestario ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal), será restrictiva, con una mejora de dos puntos porcentuales del PIB. (7) El principal objetivo de la estrategia presupuestaria a medio plazo es situar el déficit por debajo del valor de referencia del 3 % del PIB en 2013 a más tardar, de conformidad con la recomendación formulada por el Consejo el 2 de diciembre de 2009 en virtud del artículo 126, apartado 7.
La actualización prevé unos déficit del 7,5 %, el 5,3 % y el 3 % del PIB en 2011, 2012 y 2013, respectivamente. Se espera que en los últimos años del programa el saneamiento sea fuertemente respaldado por el denominado Plan de Austeridad 2011-2013 del Gobierno central, aprobado el 29 de enero de 2010 y que ha de desarrollarse plenamente en los próximos meses, y los acuerdos marco, aún pendientes de aprobación, que contienen una serie de nuevas medidas de reducción del gasto a nivel regional y local. Las principales medidas propuestas están encaminadas a: i) congelar prácticamente la contratación en el sector público, ii) reducir permanentemente el consumo intermedio, las transferencias y otros gastos en un punto porcentual del PIB, iii) reducir la formación bruta de capital fijo en un 0,9 % del PIB, y iv) disminuir los subsidios en un 0,5 % del PIB.
Según el programa, el objetivo presupuestario a medio plazo sigue siendo una situación de equilibrio a lo largo del ciclo. Habida cuenta de las previsiones más recientes, el objetivo a medio plazo refleja adecuadamente los objetivos del Pacto. Sin embargo, el programa no prevé su logro en el periodo cubierto por el mismo. (8) A lo largo del periodo que abarca el programa, los resultados presupuestarios podrían ser peores que los previstos en el programa. Estos riesgos parecen relativamente poco importantes para 2010, mientras que su importancia sería mayor para 2011 y años posteriores. Aunque las previsiones macroeconómicas incluidas en la actualización sólo son ligeramente favorables para 2010, son claramente favorables para los años siguientes.
Existe incertidumbre sobre las medidas de saneamiento previstas, particularmente para los años siguientes a 2010. Dichas medidas aún se encuentran en la fase de propuesta, debiendo desarrollarse y, posteriormente, adoptarse y aplicarse. El cumplimiento de las previsiones presupuestarias de las administraciones autonómicas y locales está sometido a riesgos adicionales que se espera reducir mediante los acuerdos marco. (9) En 2009, la deuda pública bruta se estima en el 55,2 % del PIB, cifra significativamente superior a la registrada un año antes (39,7 %). Aparte del considerable aumento del déficit y de la disminución en el crecimiento del PIB, un ajuste stock-flujo significativo, que refleja principalmente el apoyo al crédito, contribuyó al aumento del ratio de deuda.
Se prevé que el ratio de deuda aumente 19 puntos porcentuales durante el periodo del programa, como consecuencia principalmente de unos déficit públicos continuamente elevados, rebasando el valor de referencia del Tratado en 2010 y alcanzando el 74 % del PIB en 2013. No obstante, la evolución del ratio de deuda podría ser menos favorable que la prevista en la actualización, teniendo en cuenta los riesgos asociados al escenario macroeconómico y a los objetivos presupuestarios, la necesidad de reestructurar el sector financiero y, en menor medida, la incertidumbre acerca de los efectos de las garantías concedidas en el contexto del conjunto de medidas de apoyo financiero.
Sin embargo, el aumento de la deuda causado por las medidas tomadas en apoyo del sector financiero podría invertirse si resultaran fructíferos el régimen de apoyo y las operaciones financieras asociadas al mismo. (10) Según las previsiones de deuda a medio plazo, que suponen que la recuperación de las tasas de crecimiento del PIB hacia los valores previstos antes de la crisis sólo tendría lugar gradualmente y que los ratios de ingresos tributarios volverían a los niveles anteriores a la crisis, y que incluyen el aumento previsto del gasto derivado del envejecimiento de la población, la estrategia presupuestaria prevista en el programa, tomada tal cual y sin ningún otro cambio de política, estabilizaría el ratio deuda/PIB de aquí a 2020.
(11) Los efectos del envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo serán claramente superiores a la media de la UE, debido principalmente a que durante las próximas décadas se producirá un aumento muy elevado de la proporción que representan en el PIB los gastos en pensiones. La situación presupuestaria de 2009 estimada en el programa, que es significativamente peor que la situación de partida del programa anterior, viene a sumarse a las repercusiones presupuestarias del envejecimiento de la población en la brecha de sostenibilidad. Se observa que el fondo de reserva para pensiones ha acumulado activos con vistas a prefinanciar una parte de los futuros gastos en pensiones.
El logro de superávit primarios a medio plazo y la realización de reformas estructurales contribuirían a reducir los riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas, que, según el informe de sostenibilidad de 2009 de la Comisión, eran elevados . Con arreglo al programa, el 29 de enero de 2010 el Gobierno propuso en el marco de la revisión del Pacto de Toledo una reforma del sistema de pensiones con, entre otras cosas, los siguientos elementos: i) el aumento paulatino de la edad de jubilación hasta los 67 años y la posibilidad de relacionar otros parámetros del actual sistema con dicha prolongación de la vida laboral; ii) reforzar la relación entre contribución y prestación (incluida la posibilidad de establecer cuentas teóricas en una parte del sistema); iii) una relación más flexible entre fondos de pensiones complementarios voluntarios y el sistema público de seguridad social; y iv) una política de asistencia a las familias suficiente y más eficaz.
(12) Aunque el marco presupuestario a medio plazo ha contribuido a fomentar una planificación presupuestaria plurianual y ha tenido un comportamiento globalmente satisfactorio, dicho comportamiento ha empeorado desde 2008. El marco presupuestario nacional existente ha sido reforzado con la reforma de la Ley de estabilidad presupuestaria en 2007, que introdujo el principio de estabilidad presupuestaria a lo largo del ciclo. Ello permitió estabilizar los objetivos presupuestarios en función de la situación cíclica. En 2009 se utilizó al máximo el margen de flexibilidad de la Ley, al permitirse excepcionalmente a las administraciones autonómicas y locales presentar unos déficit superiores a los previstos inicialmente en el marco presupuestario.
Sin embargo, la aprobación de los acuerdos marco sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas con las Comunidades Autónomas y las corporaciones locales instaurarán, cuando se apliquen plenamente, el instrumento para adoptar y supervisar sus planes de reestructuración del gasto con un contenido parecido al del Gobierno central. (13) El programa pone de relieve la importancia de la calidad de las finanzas públicas como elemento fundamental de la estrategia de España para salir de la crisis. A este respecto, el programa subraya algunas reformas encaminadas a mejorar la rentabilidad y la eficacia del gasto público, y a modificar las características estructurales del sistema tributario.
Por el lado de los ingresos, estas medidas de reforma incluyen modificaciones de las características estructurales del sistema tributario español, tales como el abandono de las reducciones de la presión fiscal sobre las rentas del trabajo, una mayor progresividad de la imposición sobre el ahorro y un aumento de los tipos del IVA. Por el lado de los gastos, se concede prioridad a los gastos productivos, en particular la educación y la I+D, junto a la necesidad de frenar el consumo público intermedio, previéndose para el mismo una reducción equivalente a 4,3 puntos porcentuales del PIB en el periodo 2011-2013.
(14) En 2010, la estrategia presupuestaria establecida en el programa es globalmente compatible con la recomendación formulada por el Consejo el 2 de diciembre de 2009 en virtud del artículo 126, apartado 7. Sin embargo, a partir de 2011, teniendo en cuenta los riesgos existentes, la estrategia presupuestaria podría no ser plenamente compatible con dicha recomendación. Aunque, tomada tal cual, la estrategia presupuestaria encaminada a situar el déficit por debajo del 3 % del PIB se ajusta a las recomendaciones, teniendo en cuenta los riesgos mencionados aún no está garantizado el logro de la corrección del déficit excesivo dentro del plazo, y el esfuerzo presupuestario anual medio podría ser inferior al mínimo recomendado del 1,5 % del PIB para el conjunto del periodo.
En particular, la estrategia presupuestaria está sometida a riesgos de reducción a la baja, debido al favorable escenario macroeconómico considerado para después de 2010; el resultado podría ser una contribución del crecimiento económico al saneamiento presupuestario menor que la prevista en el programa. Por otra parte, debe definirse más en detalle la senda de ajuste a partir de 2010, especificando las medidas concretas que se prevé adoptar. Asimismo, la estrategia presupuestaria podría no bastar para volver a situar el ratio de deuda en una senda decreciente. Para abordar estos riesgos, debe respaldarse la estrategia con unas medidas plenamente especificadas a partir de 2010 y han de reforzarse suficientemente los planes para los últimos años del programa.
Esto también sería apropiado teniendo en cuenta el rápido aumento previsto del ratio de deuda y de los gastos derivados del envejecimiento de la población, así como los persistentes retos que afronta España en materia de ajuste. (15) En cuanto a los requisitos en materia de datos que establece el código de conducta para los programas de estabilidad y de convergencia, el programa presenta lagunas en los datos obligatorios y opcionales . En sus recomendaciones de 2 de diciembre de 2009 , formuladas con arreglo al artículo 126, apartado 7, y encaminadas a poner fin a la situación de déficit excesivo, el Consejo también invitó a España a informar sobre los progresos realizados en la aplicación de dichas recomendaciones en un capítulo aparte en las actualizaciones de su programa de estabilidad.
La conclusión general es que la crisis actual está afectando gravemente a la hacienda pública española, con un altísimo déficit estimado para 2009 y un ratio de deuda pública en rápido aumento. La actualización del programa de estabilidad se propone alcanzar y mantener un considerable saneamiento presupuestario a partir de 2010, con vistas a reducir el déficit público al 3 % del PIB de aquí a 2013. El saneamiento presupuestario es esencial, ya que unos déficit presupuestarios y una deuda crecientes podrían dificultar el logro de un crecimiento económico sostenido a medio plazo. Por otra parte, la mejora de la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas deberá constituir una prioridad, particularmente a la luz del aumento previsto de los gastos públicos derivados del envejecimiento de la población.
Con todo, el logro de un saneamiento ambicioso puede requerir esfuerzos adicionales, especialmente teniendo en cuenta que las hipótesis macroeconómicas utilizadas son claramente favorables, con el riesgo consiguiente de que la contribución del crecimiento económico al saneamiento presupuestario sea inferior a la prevista, y que podría ser difícil lograr los ingresos previstos para los últimos años del programa. Al mismo tiempo, la senda de ajuste no está plenamente respaldada por medidas concretas para los años posteriores a 2010. Un marco presupuestario en buen funcionamiento, que incluya la regulación de las relaciones entre los diferentes niveles de las administraciones públicas, es un instrumento esencial para favorecer la realización de los ambiciosos planes de saneamiento en un contexto de alto grado de descentralización presupuestaria.
Por otro lado, también es importante seguir mejorando la calidad de las finanzas públicas con vistas a apoyar un ajuste armonioso de la economía habida cuenta de la necesidad de continuar el ajuste de los desequilibrios macroeconómicos, en particular el déficit de la balanza exterior, especialmente aumentando el PIB potencial y fomentando la creación de empleo, la productividad y la competitividad. A la luz de la evaluación anterior y teniendo en cuenta la recomendación de 2 de diciembre de 2009 formulada con arreglo al artículo 126, apartado 7, del TFUE, se invita a España a: i) Aplicar rigurosamente los ambiciosos planes presupuestarios contemplados en el programa con el fin de corregir el déficit excesivo de aquí a 2013, reforzándolos con medidas concretas para los años posteriores a 2010, y estar dispuesta a adoptar nuevas medidas de saneamiento en caso de que se materialicen los riesgos asociados al hecho de que el escenario macroeconómico del programa es más favorable que el escenario en que se basa la recomendación formulada en virtud del artículo 126, apartado 7; aprovechar, tal y como se contempla en la Recomendación del procedimiento de déficit excesivo, nuevas oportunidades al margen del esfuerzo presupuestario, incluidas las resultantes de unas mejores condiciones económicas, para acelerar la reducción del ratio de deuda bruta hacia el valor de referencia del 60 % del PIB. ii) Ante el incremento previsto de los gastos derivados del envejecimiento de la población y el rápido aumento del ratio de deuda pública, mejorar la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas, en particular, aplicando reformas en el régimen de pensiones de jubilación según propuso el Gobierno. iii) Garantizar que el marco presupuestario respalde de forma efectiva el logro de los planes presupuestarios a medio plazo presentados, a todos los niveles de las administraciones públicas, y realizar un estrecho seguimiento del cumplimiento de los objetivos presupuestarios a lo largo del ejercicio presupuestario. iv) Garantizar que las medidas de saneamiento presupuestario también estén orientadas a proseguir la mejora de la calidad de las finanzas públicas vista la necesidad de proceder a un nuevo ajuste para hacer frente a sus desequilibrios macroeconómicos actuales.
Asimismo, se invita a España a mejorar el cumplimiento de las exigencias del código de conducta en materia de datos. Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias Notas: Fuente: Programa de estabilidad (PE); previsiones de los servicios de la Comisión (COM) del otoño de 2009; cálculos de los servicios de la Comisión. 2008 2009 2010 2011 2012 2013 PIB real (% variación) PE Feb 2010 0,9 –3,6 –0,3 1,8 2,9 3,1 COM Nov 2009 0,9 –3,7 –0,8 1,0 — — PE Ene 2009 1,2 –1,6 1,2 2,6 — — Inflación IPCA (%) PE Feb 2010 — — — — — — COM Nov 2009 4,1 –0,4 0,8 2,0 — — PE Ene 2009 — — — — — — Brecha de producción (% del PIB potencial) PE Feb 2010 0,6 –3,5 –4,4 –3,2 –1,6 –0,2 COM Nov 2009 0,8 –2,8 –3,6 –2,6 — — PE Ene 2009 0,8 –2,3 –3,4 — — — Saldo neto de las operaciones financieras con el resto del mundo (% del PIB) PE Feb 2010 –9,1 –4,9 –4,2 –3,8 –3,6 –3,5 COM Nov 2009 –9,1 –4,5 –3,7 –3,3 — — PE Ene 2009 –9,2 –6,6 –5,8 –5,4 — — Ingresos de las administraciones públicas (% del PIB) PE Feb 2010 37,0 34,6 35,7 36,7 37,5 38,3 COM Nov 2009 37,0 34,0 35,6 36,0 — — PE Ene 2009 37,0 37,5 38,3 38,7 — — Gastos de las administraciones públicas (% del PIB) PE Feb 2010 41,1 46,1 45,5 44,2 42,8 41,3 COM Nov 2009 41,1 45,2 45,6 45,3 — — PE Ene 2009 40,4 43,3 43,1 42,6 — — Saldo presupuestario de las administraciones públicas (% del PIB) PE Feb 2010 –4,1 –11,4 –9,8 –7,5 –5,3 –3,0 COM Nov 2009 –4,1 –11,2 –10,1 –9,3 — — PE Ene 2009 –3,4 –6,2 –5,7 — — — Saldo primario (% del PIB) PE Feb 2010 –2,5 –9,6 –7,7 –4,9 –2,3 0,1 COM Nov 2009 –2,5 –9,4 –7,6 –6,3 — — PE Ene 2009 –1,9 –4,1 –2,9 –1,9 — — Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo (% del PIB) PE Feb 2010 –4,3 –9,9 –7,9 –6,1 –4,6 –2,9 COM Nov 2009 –4,4 –10,0 –8,5 –8,1 — — PE Ene 2009 –3,7 –5,2 –4,2 — — — Saldo estructural (% del PIB) PE Feb 2010 –4,3 –9,9 –7,9 –6,1 –4,6 –2,9 COM Nov 2009 –4,1 –9,3 –8,5 –8,1 — — PE Ene 2009 –3,3 –4,6 –4,2 — — — Deuda pública bruta (% del PIB) PE Feb 2010 39,7 55,2 65,9 71,9 74,3 74,1 COM Nov 2009 39,7 54,3 66,3 74,0 — — PE Ene 2009 39,5 47,3 51,6 53,7 — —