Avis du Conseil relatif au programme de stabilité actualisé de l'Espagne pour 2009-2013 2010/C 146/01 LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 5, paragraphe 3 (concernant les programmes de stabilité), vu la recommandation de la Commission, après consultation du comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS:
(1) Le 26 avril 2010 le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de l'Espagne, qui couvre la période 2009-2013. (2) Après plus d'une décennie de croissance économique soutenue, l'Espagne a enregistré une forte récession en 2009. Le ralentissement de l'activité a été causé par une chute brutale de la demande intérieure reflétant la contraction des déséquilibres macroéconomiques accumulés durant la phase de forte croissance, et a été aggravé par la crise financière mondiale. En particulier, l'essor du crédit s'est interrompu, et le secteur privé a rapidement augmenté son taux d'épargne; le secteur surdimensionné du logement s'est contracté, avec à la fois une diminution des prix et de l'activité; le déficit extérieur élevé a diminué; et les pressions inflationnistes se sont atténuées.
Le ralentissement a conduit à des pertes d'emplois et des taux de chômage spectaculaires. La crise actuelle est également lourde de conséquences pour les finances publiques espagnoles. Outre le déclin de l'activité, l'évolution budgétaire reflète une réponse politique favorable à la mise en œuvre de mesures considérables de relance. En 2008 déjà, le déficit public dépassait 3 % du PIB, et une procédure de déficit excessif a donc été engagée en mars 2009. La phase la plus récente de cette procédure a été l'émission par le Conseil d'une recommandation révisée au titre de l'article 126, paragraphe 7, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) en décembre 2009, appelant l'Espagne à mettre fin à la situation de déficit excessif en 2013 au plus tard.
Les principaux défis à venir sont la poursuite des ajustements, notamment la réduction du déficit extérieur et le rééquilibrage des sources de croissance du PIB, qui devrait reposer moins sur la demande intérieure et en particulier le secteur du logement et plus sur le secteur extérieur. Cela impliquera des réformes pour favoriser la productivité et la croissance potentielle du PIB et pour créer des emplois de manière durable. Par ailleurs, il y a lieu de renforcer la compétitivité, également au moyen de politiques appropriées de réduction des coûts, notamment une limitation de la croissance des salaires et des marges commerciales par rapport aux partenaires commerciaux.
Ces problèmes structurels de compétitivité, ainsi que les facteurs conjoncturels, reflétant une forte croissance économique par rapport aux principaux partenaires commerciaux, ont alimenté un déficit considérable des comptes courants, qui s'est rapidement creusé durant les dix dernières années pour culminer en 2007 à des montants à deux chiffres avant de diminuer environ de moitié en 2009. Enfin, si jusqu'ici le gouvernement a amorti le net ralentissement de l'activité du secteur privé, il ne reste plus de marge de manœuvre pour poursuivre sur cette voie sans compromettre la viabilité des finances publiques.
Par conséquent, la mise en œuvre d'une stratégie d'assainissement budgétaire crédible et durable constitue un défi majeur pour les années à venir. (3) Bien que le déclin du PIB réel observé dans le contexte de la crise soit en grande partie conjoncturel, le niveau de la production potentielle a également été affecté défavorablement. De plus, la crise pourrait également nuire à la croissance potentielle à moyen terme, par le biais d'investissements moindres, d'un resserrement des conditions d'octroi du crédit et de l'accroissement du chômage structurel. En outre, l'incidence de la crise économique se conjuguera avec les effets négatifs du vieillissement de la population sur la croissance potentielle et la viabilité des finances publiques.
Dans ce contexte, il sera essentiel d'accélérer le rythme des réformes structurelles dans le but de soutenir la croissance potentielle. En particulier, il est important que l'Espagne engage des réformes dans les secteurs du marché de l'emploi, de l'éducation, de la concurrence dans les secteurs des services et de l'électricité et de l'efficacité de la R & D. (4) Selon le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme, le PIB se contractera de 0,3 % en termes réels en 2010, pour revenir ensuite à une croissance du PIB réel de 1,8 % en 2011 et à une moyenne de 3 % en 2012 et 2013.
L'accélération viendrait principalement de la demande intérieure, avec une contribution supplémentaire du secteur extérieur. Compte tenu des informations actuellement disponibles , ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance légèrement optimistes pour 2010, et nettement optimistes pour les années suivantes. En particulier, la trajectoire de la demande intérieure envisagée sera probablement moins favorable durant les années à venir compte tenu de l'importance des ajustements structurels en cours, notamment, mais pas uniquement, la diminution de la part de l'investissement dans le logement dans l'activité économique.
Les projections du programme concernant la modération de l'inflation paraissent réalistes. Les besoins d'emprunt net à l'étranger devraient diminuer davantage durant la période de programmation, reflétant la maîtrise du déséquilibre extérieur important de l'Espagne (5) Le programme estime le déficit public à 11,4 % du PIB en 2009. La détérioration significative à partir d'un déficit de 4,1 % du PIB en 2008 reflète dans une large mesure l'incidence de la crise sur les finances publiques, y compris le fonctionnement des stabilisateurs automatiques, mais résulte également des mesures de relance déployées conformément au plan européen pour la relance économique, et qui représentent 2 ¼ % du PIB.
Selon le programme, la politique budgétaire devrait devenir restrictive en 2010 et durant les dernières années du programme, conformément à la stratégie de sortie de crise préconisée par le Conseil, afin de corriger le déficit excessif en 2013 au plus tard et de revenir à des finances publiques durables. (6) Le programme mise sur un objectif de déficit public pour 2010 de 9,8 % du PIB, ce qui est nettement plus élevé que le déficit de 8,1 % du PIB prévu dans le budget 2010. Cette détérioration de 1,7 point de pourcentage du PIB reflète un effet de base à partir de 2009. La loi budgétaire de 2010 comporte un certain nombre de mesures discrétionnaires à la fois dans le volet des recettes et dans celui des dépenses, et marquera le début de l'assainissement budgétaire en Espagne.
S'agissant des recettes, le budget comporte notamment des augmentations des taux de TVA à partir de juillet 2010, une progressivité renforcée du système d'imposition de l'épargne et une réduction temporaire des taxes pour les PME en faveur de l'emploi. Le budget reflète également l'incidence supplémentaire des augmentations de taxes sur l'alcool et le tabac introduites à la mi-2009. Dans le volet des dépenses, le budget comporte l'extension partielle des d'investissement destinées aux autorités locales, et représentant ½ % du PIB. Ces dépenses d'investissement devraient être largement compensées par des économies en matière de dépenses courantes qui s'élèveraient à ¾ % du PIB.
De plus, le budget reflète l'abandon d'un grand nombre de mesures de relance temporaires mises en œuvre en 2008, comme la réduction de la charge fiscale sur les revenus au moyen d'un crédit d'impôt sur les revenus des personnes. L'effet combiné de l'abandon des mesures de relance temporaires et des nouvelles mesures discrétionnaires prévues pour 2010 devrait produire une amélioration du solde budgétaire jusqu'à concurrence d'1 ¾ % du PIB en 2010, ce qui serait conforme à la recommandation du Conseil du 2 décembre 2009 au titre de l'article 126, paragraphe 7. En plus des mesures qui figurent dans le budget 2010, l'assainissement devrait être renforcé par le « plan d'action immédiate » pour 2010, qui entraînera une réduction de 0,5 % du PIB des dépenses par rapport aux montants inscrits dans la loi budgétaire de 2010.
La situation budgétaire de 2010, mesurée par la variation du solde structurel, à savoir le solde corrigé des variations conjoncturelles, hors mesures exceptionnelles et temporaires, sera restrictive, avec une amélioration de 2 points de pourcentage du PIB. (7) Le principal objectif de la stratégie budgétaire à moyen terme est de ramener le déficit sous la valeur de référence de 3 % du PIB en 2013 au plus tard, conformément à la recommandation du Conseil du 2 décembre 2009 au titre de l'article 126, paragraphe 7. La version actualisée du programme mise sur un déficit de 7,5 %, 5,3 % et 3 % du PIB pour 2011, 2012 et 2013 respectivement.
Durant les dernières années de la période, l'assainissement devrait s'appuyer largement sur le projet de plan d'austérité 2011-2013 pour le gouvernement central, approuvé le 29 janvier 2010 et qui doit être présenté en détail dans les prochains mois, et sur les accords-cadres, qui doivent encore être approuvés et qui contiennent un certain nombre de nouvelles mesures visant à réduire les dépenses aux niveaux régional et local. Les principales propositions contenues dans ce paquet de mesures visent à i) geler pratiquement l'embauche dans le secteur public, ii) réduire de manière permanente la consommation intermédiaire, les transferts et les autres dépenses de 1 point de pourcentage du PIB, iii) réduire la formation brute de capital fixe de 0,9 % du PIB, et iv) réduire les subventions de 0,5 % du PIB.
Selon le programme, l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) reste l'équilibre tout au long du cycle. Compte tenu des projections les plus récentes et du niveau d'endettement, l'OMT est tout à fait conforme aux objectifs du pacte. Toutefois, le programme n'envisage pas de l'atteindre durant la période de programmation. (8) La situation budgétaire pourrait s'avérer moins bonne que le programme ne le prévoit sur la période de programmation. Ces risques semblent relativement mineurs en 2010, mais ils sont plus présents pour 2011 et les années suivantes. Si les projections macroéconomiques contenues dans la version actualisée du programme ne sont que légèrement optimistes en 2010, elles le sont nettement plus par la suite.
L'incertitude plane également sur les mesures d'assainissement attendues, en particulier après 2010, puisque ces mesures ne sont encore que des propositions et doivent être précisées, adoptées et mises en œuvre. Et les résultats budgétaires des administrations régionales et locales représentent un risque supplémentaire, que les accords-cadres devraient toutefois réduire. (9) La dette publique brute est estimée à 55,2 % du PIB en 2009, soit nettement plus que les 39,7 % du PIB de l'année précédente. En plus de l'augmentation significative du déficit et du fléchissement de la croissance du PIB, un ajustement stock-flux considérable résultant principalement du soutien au crédit a contribué à l'augmentation du taux d'endettement.
Celui-ci devrait augmenter de nouveau de 19 points de pourcentage sur la période de programmation, pour dépasser la valeur de référence prévue par le traité en 2010 et atteindre 74 % du PIB en 2013 au plus tard, principalement sous l'effet de déficits publics élevés persistants. L'évolution du taux d'endettement pourrait néanmoins être moins favorable que prévu dans la version actualisée du programme en raison des risques qui pèsent sur le scénario macroéconomique et sur les objectifs budgétaires, de la nécessité de restructuration du secteur financier et, dans une moindre mesure, de l'incertitude concernant l'impact des garanties accordées dans le cadre des mesures de sauvetage financier.
Toutefois, l'augmentation de la dette liée aux mesures prises pour soutenir le secteur financier serait enrayée si le plan de soutien et les opérations financières qui en découlent produisaient des résultats positifs. (10) Les projections concernant la dette à moyen terme, qui prévoient que les taux de croissance du PIB vont revenir progressivement aux valeurs attendues avant la crise et que les ratios de recettes fiscales au PIB vont revenir aux niveaux antérieurs, et qui tiennent compte de l'accroissement prévu des dépenses liées au vieillissement, montrent que la stratégie budgétaire, telle qu'elle est annoncée dans le programme et à politiques par ailleurs inchangées, stabiliserait le taux d'endettement en 2020 au plus tard.
(11) À long terme, les effets du vieillissement de la population sur le budget sont nettement supérieurs à la moyenne de l'UE, principalement en raison d'une augmentation très importante des dépenses consacrées aux retraites en pourcentage du PIB durant les prochaines décennies. Dans la position budgétaire de 2009 telle qu'elle est estimée par le programme, qui est nettement moins bonne que la position de départ du programme précédent, l'écart de viabilité est accentué par l'incidence budgétaire du vieillissement de la population. Il convient de noter que le Fonds de réserve pour les retraites a accumulé des actifs afin d'assurer le préfinancement partiel des futures dépenses de retraite.
La réalisation d'excédents primaires à moyen terme et les réformes structurelles contribueraient à réduire les risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques, jugés élevés dans le rapport 2009 de la Commission sur la viabilité . Le programme indique que, le 29 janvier 2010 , le gouvernement a proposé au « Pacte de Tolède » une réforme des pensions comportant, entre autres, les éléments suivants: i) l'accroissement constant de l'âge de la retraite jusqu'à 67 ans et la possibilité de lier d'autres paramètres du système actuel à cet allongement de la vie active; ii) le renforcement du lien entre les contributions et les prestations (y compris la possibilité d'instaurer des comptes fictifs pour certaines composantes du système); iii) des relations moins rigides entre les régimes volontaires de pension complémentaire et le régime public de sécurité sociale et iv) une politique suffisante et plus efficace d'assistance aux familles.
(12) Le cadre budgétaire à moyen terme a contribué à favoriser une planification budgétaire pluriannuelle et affiche globalement de bons résultats, bien qu'ils se soient dégradés depuis 2008. Le cadre budgétaire national actuel a été renforcé par la réforme de la loi de 2007 sur la stabilité budgétaire, qui a introduit le principe de la stabilité budgétaire sur le cycle. Cela a permis d'établir des objectifs budgétaires sur la base de la situation conjoncturelle. En 2009, la marge de flexibilité de cette législation a été poussée à ses limites, puisque les administrations régionales et locales ont été exceptionnellement autorisées à présenter des déficits plus élevés que prévu initialement dans le cadre budgétaire.
La conclusion, avec les régions et les municipalités, des accords-cadres pour la viabilité des finances publiques devrait toutefois, lorsque ces accords seront pleinement mis en œuvre, fournir l'instrument permettant d'adopter et de surveiller leurs plans de restructuration des dépenses, qui devraient être alignés sur le modèle de celui du gouvernement central. (13) Le programme souligne l'importance de la qualité des finances publiques comme élément clé de la stratégie de sortie de crise de l'Espagne. À ce propos, le programme présente des réformes visant à améliorer le rendement et l'efficacité des dépenses publiques et à modifier des aspects structurels du système fiscal.
Sur le plan des recettes, il s'agit notamment de modifications d'aspects structurels du système fiscal espagnol telles que la suppression des réductions de l'impôt sur les revenus, une progressivité renforcée du système d'imposition de l'épargne et un accroissement des taux de TVA. Dans le volet des dépenses, la priorité est donnée aux dépenses productives, en particulier en matière d'enseignement et de R & D, ainsi qu'à la nécessité de maîtriser la consommation publique intermédiaire qui se reflète dans une diminution de 4,3 points de pourcentage du PIB sur la période 2011-2013.
(14) Dans l'ensemble, la stratégie budgétaire 2010 telle qu'elle est présentée dans le programme est globalement conforme aux recommandations du Conseil du 2 décembre 2009 au titre de l'article 126, paragraphe 7. Toutefois, à partir de 2011, tenant compte des risques, la stratégie budgétaire pourrait ne pas être totalement conforme aux recommandations du Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7. Bien que la stratégie budgétaire visant à ramener le déficit sous les 3 % du PIB soit, telle qu'elle est présentée, conforme aux recommandations, en tenant compte des risques mentionnés ci-dessus, la correction du déficit excessif dans les délais n'est pas encore garantie et l'effort budgétaire moyen pourrait être inférieur au minimum recommandé de 1 ½ % du PIB pour l'ensemble de la période.
En particulier, des risques pèsent sur la stratégie budgétaire en raison du scénario macroéconomique optimiste après 2010, qui pourrait impliquer une contribution de la croissance économique à l'assainissement budgétaire moindre que prévu dans le programme. De plus, la trajectoire d'ajustement après 2010 doit être détaillée davantage en termes de mesures concrètes à adopter. La stratégie budgétaire pourrait également ne pas être suffisante pour ramener le taux d'endettement sur une trajectoire descendante. Pour atténuer ces risques, la stratégie doit s'appuyer sur des mesures précises après 2010, et les projets pour les dernières années du programme doivent être suffisamment renforcés.
Ceci serait également approprié compte tenu de l'augmentation rapide attendue du taux d'endettement et des dépenses liées au vieillissement, ainsi que des défis qui se posent à l'Espagne en matière d'ajustement. (15) En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite relatives à la présentation et au contenu des programmes de stabilité et de convergence, le programme omet certaines données obligatoires et facultatives . Dans ses recommandations adoptées le 2 décembre 2009 en vertu de l'article 126, paragraphe 7, afin qu'il soit mis un terme à la situation de déficit excessif, le Conseil a en outre invité l'Espagne à rendre compte des progrès réalisés dans la mise en œuvre de ses recommandations dans un chapitre distinct des versions actualisées du programme de stabilité .
En conclusion, la crise actuelle est lourde de conséquences pour les finances publiques espagnoles, le déficit public estimé pour 2009 est très élevé, et le taux d'endettement augmente rapidement. La version actualisée du programme de stabilité cible un assainissement budgétaire prolongé significatif à partir de 2010 pour ramener le déficit public à 3 % du PIB en 2013 au plus tard. L'assainissement budgétaire est essentiel, car l'accroissement de la dette et des déficits publics peut compromettre une croissance économique soutenue à moyen terme. De plus, l'amélioration de la viabilité des finances publiques à long terme devrait être une priorité, également au vu de l'augmentation considérable annoncée des dépenses publiques liées au vieillissement de la population.
Cette trajectoire d'assainissement ambitieuse pourrait nécessiter des efforts supplémentaires, notamment au vu des hypothèses macroéconomiques nettement optimistes, entraînant un risque de contribution plus faible que prévu de la croissance économique à l'assainissement budgétaire, et des recettes prévues pour les dernières années de la période de programmation qui pourraient être difficiles à atteindre. Au même moment, la trajectoire d'ajustement ne s'appuie pas pleinement sur des mesures concrètes après 2010. Un cadre budgétaire performant, comportant une réglementation des relations entre les différents niveaux de l'administration, est un instrument essentiel pour soutenir la réalisation des projets ambitieux d'assainissement dans le contexte d'une décentralisation budgétaire importante.
De plus, il est important de continuer à favoriser la qualité des finances publiques également en vue de faciliter l'ajustement de l'économie compte tenu de la nécessité de poursuivre la réduction des déséquilibres macroéconomiques existants, en particulier le déséquilibre extérieur, notamment en renforçant le PIB potentiel, en encourageant la création d'emploi et en favorisant la productivité et la compétitivité. Compte tenu de l'évaluation qui précède et des recommandations formulées le 2 décembre 2009 en vertu de l'article 126, paragraphe 7, du TFUE, l'Espagne est invitée à: i) mettre rigoureusement en œuvre les mesures budgétaires ambitieuses prévues dans le programme pour corriger le déficit excessif en 2013 au plus tard, en les accompagnant de mesures concrètes après 2010, et se préparer à adopter de nouvelles mesures d'assainissement au cas où les risques liés au fait que le scénario macroéconomique contenu dans le programme est plus favorable que le scénario qui sous-tend la recommandation au titre de l'article 126, paragraphe 7, se matérialiseraient; comme le prévoit la recommandation relative au déficit public excessif, saisir, au-delà de l'effort budgétaire, toutes les opportunités y compris des conditions économiques plus favorables, pour accélérer la réduction du taux d'endettement brut en direction de la valeur de référence de 60 % du PIB; ii) compte tenu de l'augmentation attendue des dépenses liées au vieillissement de la population et de la croissance rapide du taux d'endettement, améliorer la viabilité des finances publiques à long terme également en mettant en œuvre des réformes dans le domaine des retraites, comme l'a proposé le gouvernement; iii) faire en sorte que le cadre budgétaire favorise effectivement la réalisation des objectifs budgétaires fixés à moyen terme à tous les niveaux de l'administration, et surveiller étroitement le respect des objectifs budgétaires tout au long de l'année; iv) faire en sorte que les mesures d'assainissement budgétaire soient également orientées vers la poursuite de l'amélioration de la qualité des finances publiques compte tenu de la nécessité de continuer à corriger les déséquilibres macroéconomiques existants.
L'Espagne est également invitée à se conformer davantage aux prescriptions du code de conduite en matière de présentation des données. Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Remarques: Sources: Programme de stabilité (PS); prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission. 2008 2009 2010 2011 2012 2013 PIB réel (variation en %) PS fév. 2010 0,9 –3,6 –0,3 1,8 2,9 3,1 COM nov. 2009 0,9 –3,7 –0,8 1,0 n.d. n.d. PS jan. 2009 1,2 –1,6 1,2 2,6 n.d. n.d. Inflation IPCH (%) PS fév. 2010 n.d . n.d . n.d . n.d . n.d . n.d .
COM nov. 2009 4,1 –0,4 0,8 2,0 n.d. n.d. PS jan. 2009 n.d . n.d . n.d . n.d . n.d . n.d . Écart de production (% du PIB potentiel) PS fév. 2010 0,6 –3,5 –4,4 –3,2 –1,6 –0,2 COM nov. 2009 0,8 –2,8 –3,6 –2,6 n.d. n.d. PS jan. 2009 0,8 –2,3 –3,4 n.d . n.d . n.d . Emprunts/prêts nets vis-à-vis du reste du monde (% du PIB) PS fév. 2010 –9,1 –4,9 –4,2 –3,8 –3,6 –3,5 COM nov. 2009 –9,1 –4,5 –3,7 –3,3 n.d. n.d. PS jan. 2009 –9,2 –6,6 –5,8 –5,4 n.d . n.d . Recettes des administrations publiques (% du PIB) PS fév. 2010 37,0 34,6 35,7 36,7 37,5 38,3 COM nov.
2009 37,0 34,0 35,6 36,0 n.d. n.d. PS jan. 2009 37,0 37,5 38,3 38,7 n.d . n.d . Dépenses des administrations publiques (% du PIB) PS fév. 2010 41,1 46,1 45,5 44,2 42,8 41,3 COM nov. 2009 41,1 45,2 45,6 45,3 n.d. n.d. PS jan. 2009 40,4 43,3 43,1 42,6 n.d . n.d . Solde des finances publiques (% du PIB) PS fév. 2010 –4,1 –11,4 –9,8 –7,5 –5,3 –3,0 COM nov. 2009 –4,1 –11,2 –10,1 –9,3 n.d. n.d. PS jan. 2009 –3,4 –6,2 –5,7 n.d . n.d . n.d . Solde primaire (% du PIB) PS fév. 2010 –2,5 –9,6 –7,7 –4,9 –2,3 0,1 COM nov. 2009 –2,5 –9,4 –7,6 –6,3 n.d. n.d. PS jan.
2009 –1,9 –4,1 –2,9 –1,9 n.d . n.d . Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB) PS fév. 2010 –4,3 –9,9 –7,9 –6,1 –4,6 –2,9 COM nov. 2009 –4,4 –10,0 –8,5 –8,1 n.d. n.d. PS jan. 2009 –3,7 –5,2 –4,2 n.d . n.d . n.d . Solde structurel (% du PIB) PS fév. 2010 –4,3 –9,9 –7,9 –6,1 –4,6 –2,9 COM nov. 2009 –4,1 –9,3 –8,5 –8,1 n.d. n.d. PS jan. 2009 –3,3 –4,6 –4,2 n.d . n.d . n.d . Dette publique brute (% du PIB) PS fév. 2010 39,7 55,2 65,9 71,9 74,3 74,1 COM nov. 2009 39,7 54,3 66,3 74,0 n.d. n.d. PS jan. 2009 39,5 47,3 51,6 53,7 n.d . n.d .