Dictamen del Consejo sobre el programa de convergencia actualizado de Suecia (2009-2012) 2010/C 146/02 EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, Visto el Reglamento (CE) n o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 , relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas , y, en particular, su artículo 9, apartado 3, Vista la recomendación de la Comisión, Previa consulta al Comité Económico y Financiero, HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN: (1) El 26 de abril de 2010 el Consejo examinó el programa de convergencia actualizado de Suecia, que abarca el periodo 2009-2012.
(2) Tras haber sido gravemente afectada por la recesión al final de 2008, la economía sueca se ha estabilizado, aunque el crecimiento del PIB ha sido negativo durante 2009. De una forma que es poco habitual para esta fase del ciclo, la economía sueca ha sido impulsada principalmente por la demanda de consumo, mientras que la producción industrial, la inversión y las exportaciones no han hecho más que tocar fondo, tras sufrir sucesivas caídas. El gasto de las economías domésticas se ha visto respaldado por una política monetaria y una política fiscal expansivas y por una estabilización de la situación de los mercados financieros.
Asimismo, la confianza de los consumidores se ha visto reforzada por una mejora de las perspectivas del mercado de trabajo, la subida de los índices de los mercados de valores, y una reanudación de la anterior tendencia alcista de los precios de la vivienda. Al entrar en la recesión económica, la moneda sueca, ponderada en función de los intercambios comerciales, se depreció en cerca del 30 % en menos de un año, pero desde entonces ha recuperado aproximadamente tres cuartos de su pérdida de valor. Su reciente apreciación debería contribuir a atenuar las presiones inflacionistas, que ya son moderadas como consecuencia de la fuerte debilidad de la economía.
La recesión y la política fiscal adoptada para hacer frente a la misma han deteriorado el saldo presupuestario del sector público, que ha pasado de un superávit equivalente al 2,5 % del PIB en 2008 a un déficit del 0,8 % del PIB en 2009. Con objeto de garantizar un desarrollo sostenible de las finanzas públicas, un reto esencial será evitar una recuperación con escasa creación de puestos de trabajo, ya que ello llevaría a unos efectos negativos persistentes sobre el desempleo de larga duración y a una reducción permanente de la oferta de trabajo. A este respecto será importante velar por mantener una calidad elevada de las políticas activas del mercado de trabajo, incluso cuando se amplíe su ámbito de aplicación.
Otro reto para los responsables políticos será calibrar detenidamente la retirada de las diversas medidas de estímulo a fin de no truncar la recuperación ni contribuir a la acumulación de desequilibrios potencialmente desestabilizadores en el sector de las economías domésticas. (3) Aunque gran parte de la disminución del PIB efectivo observada en el contexto de la crisis es de carácter cíclico, el nivel de la producción potencial también se ha visto negativamente afectado. Por otra parte, la crisis también puede afectar al potencial de crecimiento a medio plazo a través de una menor inversión, restricciones de crédito y un aumento del desempleo estructural.
Además, el impacto de la crisis económica se combina con los efectos negativos del envejecimiento de la población sobre el potencial de producción y la sostenibilidad de las finanzas públicas. En este contexto, será esencial acelerar las reformas estructurales con el fin de respaldar el crecimiento potencial. En particular, para Suecia es importante emprender reformas en las áreas de competencia y participación en el mercado laboral. (4) Según el escenario macroeconómico, basado en el proyecto de presupuesto para 2010 presentado al Parlamento en septiembre de 2009, el PIB real pasaría de registrar una disminución del 5,2 % en 2009 a crecer un 0,6 % en 2010 y una media del 3,5 % durante el resto del período cubierto por el programa.
Partiendo de la información disponible, este escenario parece basarse en hipótesis de crecimiento prudentes para 2010 y claramente optimistas posteriormente, teniendo en cuenta que las tasas de crecimiento previstas son substancialmente superiores al crecimiento potencial estimado a medio plazo. En este contexto, las previsiones de inflación del programa parecen un tanto bajas, aunque esto podría reflejar el fortalecimiento previsto de la moneda sueca. (5) El programa estima el déficit de las administraciones públicas en 2009 en el 2,2 % del PIB. El significativo deterioro a partir de un superávit del 2,5 % del PIB en 2008 refleja el impacto de la crisis a través de los efectos de los estabilizadores automáticos y de medidas discrecionales de estímulo, equivalentes aproximadamente al 1,5 % (más del 2 % si se incluye 2010) del PIB, que el Gobierno adoptó conforme al Plan Europeo de Recuperación Económica (PERE).
El deterioro se debió principalmente a la disminución de los ingresos tributarios, resultante de una reducción del número de horas trabajadas y de los tipos impositivos medios, una baja del consumo y una disminución de los beneficios y plusvalías de las empresas. Según el programa, la política fiscal seguiría siendo expansionista en 2010. A la luz de la relativamente favorable situación presupuestaria de Suecia, la continuación de una política fiscal expansionista en 2010 es adecuada y conforme al PERE. Para los últimos años del programa no se prevé un saneamiento estructural. (6) Según el programa actualizado, en 2010 el déficit de las administraciones públicas aumentaría hasta el 3,4 % del PIB , y ello como consecuencia en parte de un nuevo conjunto de medidas de estímulo equivalentes a aproximadamente el 1 % del PIB.
Las principales medidas discrecionales por el lado de los ingresos son relativas a la cuarta fase del « régimen de descuentos impositivos sobre las rentas del trabajo » , con un efecto sobre el saldo presupuestario estimado en el 0,3 % del PIB. Una reducción de los impuestos sobre las pensiones supondría un estímulo adicional equivalente al 0,1 % del PIB. Por el lado de los gastos cabe citar medidas que prevén transferencias adicionales del Estado a los municipios, equivalentes aproximadamente al 0,3 % del PIB, así como la asignación de nuevos recursos asignados a la lucha contra la delincuencia y al sistema judicial, a la educación y las actividades de formación, y a medidas encaminadas a respaldar el crecimiento de las pequeñas empresas (los recursos atribuidos representan aproximadamente el 0,1 % del PIB en cada uno de estos casos).
La política presupuestaria planeada, evaluada a la luz de la variación del saldo estructural (saldo presupuestario ajustado en función del ciclo, recalculado aplicando la metodología común, y excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal) será expansionista, con una ampliación del déficit estructural en 1,6 puntos porcentuales. La diferencia respecto de la magnitud del conjunto de medidas de estímulo presupuestario, que equivale al 1 % del PIB, se explica principalmente por unas menores elasticidades tributarias. (7) El principal objetivo de la estrategia presupuestaria es situar el déficit de las administraciones públicas por debajo del valor de referencia del 3 % del PIB (tras alcanzar el 3,4 % del PIB en 2010) y mantenerlo en una firme trayectoria decreciente.
Según las previsiones presupuestarias, basadas en la hipótesis de mantenimiento de la política económica en el periodo posterior a 2010, el déficit de las administraciones públicas disminuiría gradualmente, del 3,4 % del PIB en 2010 al 2,1 % del PIB en 2011 y el 1,1 % del PIB en 2012. Se espera que el saldo primario siga una trayectoria similar: de un déficit del 2,2 % del PIB en 2010 mejoraría a un déficit del 0,8 % en 2011, antes de pasar a registrar un superávit del 0,4 % del PIB en 2012. Esta sería una mejora bastante significativa, particularmente teniendo en cuenta que no incluye ninguna medida de saneamiento y que el número de horas trabajadas — componente importante de la base imponible del impuesto sobre la renta — no registraría un fuerte repunte en 2011-2012.
Por otra parte, el saldo estructural calculado aplicando la metodología común se deterioraría, con una ampliación del déficit del 1,3 % del PIB en 2010 al 1,5 % del PIB en 2011 y el 2,1 % del PIB en 2012. Sin embargo, dada la existencia de desfases en la evolución cíclica del saldo de las administraciones públicas, que no se tienen en cuenta plenamente en el ajuste cíclico, el saldo estructural podría estar subestimado. El objetivo a medio plazo de Suecia es lograr un superávit del 1 % del PIB durante el ciclo. Teniendo en cuenta el nivel de deuda y las previsiones más recientes, el objetivo a medio plazo se ajusta de forma más que suficiente a los objetivos del Pacto.
Sin embargo, el programa de estabilidad actualizado no contempla el logro del objetivo presupuestario a medio plazo dentro del periodo cubierto por el mismo. (8) Los resultados presupuestarios tienen probabilidades de resultar mejores de lo proyectado en el programa en 2010, pero, posteriormente, podrían ser peores que lo proyectado. El escenario de referencia del programa actualizado se basa en el proyecto de presupuesto para 2010 publicado en septiembre de 2009 y no tiene en cuenta la mejora de las perspectivas económicas para 2009-2010 que ha tenido lugar posteriormente . Los resultados presupuestarios provisionales para 2009 también apuntan a cifras considerablemente mejores de las previstas, especialmente en lo que se refiere a los ingresos por IVA.
El déficit de 2009 ascendió sólo al 0,8 % del PIB según la contabilidad nacional recientemente publicada, frente a la previsión del 2,2 % del PIB incluida en el programa actualizado. Esto bien puede repercutir en 2010. Para 2011-2012, el escenario de referencia prevé un fuerte crecimiento del PIB, basándose en el dinamismo de la demanda interna. Sin embargo, el abandono de las medidas de estímulo, y, en particular, la normalización de los tipos de interés, podría debilitar la confianza de los consumidores, especialmente teniendo cuenta el alto nivel de endeudamiento de las economías domésticas.
Esta evolución podría verse agravada si disminuyese el actual ritmo de aumento del precio de la vivienda. Aunque la situación del sector financiero ha mejorado claramente, algunos de los mayores bancos siguen registrando grandes pérdidas en el sector del crédito y los márgenes crediticios se están reduciendo. Dada la importancia del sistema bancario para el funcionamiento de la economía, en caso de crisis de la confianza, el Gobierno podría intervenir, lo que podría tener efectos negativos sobre el presupuesto, aunque una parte de los costes del apoyo estatal al sector financiero podría recuperarse en el futuro.
Al ser 2010 un año de elecciones, con las elecciones parlamentarias a mediados de septiembre, existen riesgos derivados del ciclo electoral, si bien no se consideran especialmente significativos. (9) En 2009, la deuda pública bruta se estima en el 42,8 % del PIB, cifra superior a la registrada un año antes (38,0 % del PIB). Aparte del aumento del déficit y de la disminución del ritmo de crecimiento del PIB, un ajuste stock-flujo significativo, que refleja principalmente un préstamo al banco central, contribuyó al aumento del ratio de deuda. Se prevé que el ratio de deuda aumente 2,4 puntos porcentuales del PIB en el período cubierto por el programa, hasta alcanzar el 45,2 % del PIB en 2012, impulsado principalmente por unos déficit públicos constantemente elevados.
Los riesgos para la evolución prevista del ratio de deuda parecen globalmente equilibrados, existiendo ciertos riesgos de subestimación para 2010 y ciertos riesgos de sobreestimación para los años siguientes. La deuda bruta se mantendría muy por debajo del valor de referencia y la situación financiera neta sería positiva. (10) Según las previsiones de deuda a medio plazo, que suponen que la recuperación de las tasas de crecimiento del PIB hacia los valores previstos antes de la crisis sólo tendría lugar gradualmente y que los ratios de ingresos tributarios volverían a los niveles anteriores a la crisis e incluirían el incremento proyectado de los gastos debidos al envejecimiento de la población, la estrategia presupuestaria prevista en el programa, tal como se presenta y sin nuevos cambios de política, situaría el ratio de deuda en una tendencia decreciente, reduciéndolo hasta alrededor del 15 % del PIB de aquí a 2020.
(11) Las repercusiones del envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo serán claramente inferiores a la media de la UE y el gran volumen de activos acumulados por los regímenes públicos de pensiones contribuirá a financiar parcialmente el aumento de los gastos en pensiones. La situación presupuestaria en 2009 estimada en el programa contribuye a la reducción de la deuda pública bruta. El logro de superávit primarios a medio plazo y la realización de reformas estructurales adecuadas contribuirían a reducir los riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas, que son bajos según el informe de sostenibilidad de 2009 de la Comisión .
(12) El marco presupuestario de la economía sueca puede considerarse sólido y ha contribuido a la significativa reducción de deuda observada desde su introducción. Para aumentar la transparencia, el Gobierno ha adoptado en los últimos años una serie de medidas tendentes a perfeccionar dicho marco y se ha comprometido a seguir examinando sus resultados con objeto de abordar las deficiencias persistentes. En particular, se ha creado un Consejo de Política Fiscal con la misión de evaluar en qué medida el Gobierno ha alcanzado sus objetivos presupuestarios. Este Consejo presentó su segundo informe anual en 2009.
El Gobierno también ha reforzado recientemente las normas relativas a los límites máximos de gasto y está estudiando las formas de consolidar el objetivo de superávit. Las deficiencias persistentes guardan relación con el riesgo de que el marco no sea suficiente para impedir unas políticas procíclicas en coyunturas favorables, particularmente a nivel de las administraciones locales. Ello se deriva del hecho de que la exigencia de equilibrio presupuestario no permite a las administraciones locales emplear superávit obtenidos en coyunturas favorables para financiar déficit de coyunturas desfavorables.
(13) Dado que el logro de una alta tasa de empleo es requisito previo para alcanzar unas finanzas públicas sostenibles, particularmente teniendo en cuenta el envejecimiento de la población, el Gobierno ha tomado una serie de medidas, tanto por el lado de la oferta como por el de la demanda, encaminadas a mejorar los incentivos al trabajo y a reducir el coste de la contratación, especialmente para los grupos con una tasa de empleo relativamente baja, tales como los jóvenes y los inmigrantes. Se ha reducido la imposición sobre las rentas del trabajo, a través de los descuentos impositivos sobre las rentas del trabajo y un aumento del mínimo exento para el pago de impuestos estatales.
Estos recortes tributarios se han complementado con reducciones generales y específicas de las cotizaciones sociales a fin de reducir el coste de la contratación. Se han emprendido reformas de los sistemas de desempleo y del seguro de enfermedad, reduciéndose el nivel y la duración de las prestaciones. Aunque ya ha disminuido el número de personas que reciben prestaciones del seguro de enfermedad, se espera que los efectos de las reformas del impuesto sobre la renta se dejen sentir principalmente a medio plazo. (14) Globalmente, la estrategia elegida de aprovechar el punto de partida favorable caracterizado por importantes superávits fiscales, aplicando una política fiscal fuertemente expansionista en 2009 y 2010, puede considerarse en consonancia con el PERE.
El hecho de haberse logrado en 2009 unos resultados mucho mejores de lo previsto y la mejora de las perspectivas económicas para 2010 mejoran las perspectivas de que Suecia, junto a muy pocos Estados miembros, sea capaz de evitar un rebasamiento del valor de referencia del 3 % del PIB en esta difícil coyuntura. Sin embargo, no se esperan avances estructurales hacia el objetivo a medio plazo en el periodo 2011-2012, para el que las hipótesis de crecimiento son favorables. Por lo tanto, la estrategia presupuestaria saldría ganando si especificase medidas concretas para los últimos años del programa.
(15) En cuanto a los requisitos en materia de datos especificados en el código de conducta para los programas de estabilidad y de convergencia, el programa presenta lagunas en los datos obligatorios y opcionales . La conclusión general es que los amplios superávit registrados en coyunturas económicas favorables han permitido que la política fiscal desempeñe un papel importante durante la recesión, dentro del espíritu del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, no sólo estimulando la demanda a corto plazo, sino también reforzando el potencial de crecimiento de la economía a largo plazo. De forma acertada, la política fiscal seguirá siendo expansionista en 2010, de conformidad con el PERE.
Si bien está en parte anticuado, el programa proyecta que el déficit aumentaría del 2,2 % del PIB en 2009 al 3,4 % del PIB en 2010, debido principalmente a las medidas de estímulo adicionales que surtirían efecto en dicho año. Posteriormente, se prevé que el ratio de déficit disminuirá gradualmente, al 2,1 % del PIB en 2011 y el 1,1 % del PIB en 2012. Esta mejora se debería principalmente al elevado crecimiento económico previsto, ya que el programa no contempla ningún esfuerzo de saneamiento en estos años. Los riesgos globales para el ajuste planeado parecen algo evaluados al alza, quedando compensados en parte los considerables riesgos de resultados en alza en 2010 por los riesgos de revisión a la baja para 2011-2012.
Sin embargo, en caso de que los resultados presupuestarios sean peores de lo previsto, el Gobierno tendría que estar dispuesto a adoptar en el momento oportuno medidas de saneamiento discrecionales. A la luz de la anterior evaluación y dada la necesidad de garantizar una convergencia sostenible, si bien se reconoce la ejemplar ejecutoria de la política fiscal sueca en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en los últimos años, se insta a Suecia a: i) Aplicar la política presupuestaria planeada para 2010 en consonancia con el PERE, con el objetivo de evitar el rebasamiento del valor de referencia del 3 % del PIB. ii) Garantizar el logro del ajuste presupuestario nominal previsto en el programa, en caso necesario adoptando oportunamente medidas de saneamiento encaminadas a evitar que un posible crecimiento inferior al previsto impida el saneamiento previsto de la hacienda pública en los últimos años del programa, y garantizar igualmente el avance hacia el logro del objetivo a medio plazo.
Asimismo, se insta a Suecia a mejorar el cumplimiento de las exigencias del código de conducta en materia de datos. Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias Notas: Fuente: Programa de convergencia (PC); previsiones de los servicios de la Comisión (COM) del otoño de 2009, cálculos de los servicios de la Comisión . 2008 2009 2010 2011 2012 PIB real (% variación) PC Ene 2010 –0,2 –5,2 0,6 3,1 3,8 COM Nov 2009 –0,2 –4,6 1,4 2,1 — PC Dic 2008 1,5 1,3 3,1 3,5 — Inflación IPCA (%) PC Ene 2010 2,1 2,0 0,4 0,6 0,9 COM Nov 2009 3,3 1,9 1,7 1,7 — PC Dic 2008 3,6 1,5 — — — Brecha de producción (% del PIB potencial) PC Ene 2010 1,7 –4,1 –3,6 –1,3 1,5 COM Nov 2009 0,9 –4,5 –4,1 –3,3 — PC Dic 2008 –0,5 –1,6 –1,0 –0,2 — Saldo neto de las operaciones financieras con el resto del mundo (% del PIB) PC Ene 2010 7,8 7,2 7,1 7,4 7,4 COM Nov 2009 8,1 7,6 7,7 8,1 — PC Dic 2008 8,2 8,2 8,3 8,1 — Ingresos de las administraciones públicas (% del PIB) PC Ene 2010 55,6 54,9 54,6 54,3 53,9 COM Nov 2009 55,6 53,8 52,3 52,0 — PC Dic 2008 55,4 54,1 53,8 53,3 — Gastos de las administraciones públicas (% del PIB) PC Ene 2010 53,1 57,1 58,0 56,3 54,9 COM Nov 2009 53,1 55,9 55,6 54,6 — PC Dic 2008 52,5 53,1 52,2 50,8 — Saldo presupuestario de las administraciones públicas (% del PIB) PC Ene 2010 2,5 –2,2 –3,4 –2,1 –1,1 COM Nov 2009 2,5 –2,1 –3,3 –2,7 — PC Dic 2008 2,8 1,1 1,6 2,5 — Saldo primario (% del PIB) PC Ene 2010 4,2 –0,9 –2,2 –0,8 0,4 COM Nov 2009 4,2 –0,8 –2,1 –1,4 — PC Dic 2008 –4,7 –2,6 –3,0 –3,8 — Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo (% del PIB) PC Ene 2010 1,5 0,2 –1,3 –1,4 –2,0 COM Nov 2009 1,9 0,5 –1,0 –0,7 — PC Dic 2008 3,1 2,0 2,2 2,6 — Saldo estructural (% del PIB) PC Ene 2010 1,2 0,3 –1,3 –1,5 –2,1 COM Nov 2009 1,6 0,3 –1,0 –0,7 — PC Dic 2008 2,8 1,9 2,1 2,5 — Deuda pública bruta (% del PIB) PC Ene 2010 38,0 42,8 45,5 45,6 45,2 COM Nov 2009 38,0 42,1 43,6 44,1 — PC Dic 2008 35,5 32,2 28,3 23,8 —