Avis du Conseil relatif au programme de convergence actualisé de la Suède pour 2009-2012 2010/C 146/02 LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 9, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS: (1) Le 26 avril 2010 le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de la Suède, qui couvre la période 2009-2012.
(2) Après avoir été frappée de plein fouet par la récession fin 2008, l'économie suédoise s'est stabilisée, son PIB ayant toutefois connu une croissance négative tout au long de 2009. Situation peu courante à ce stade du cycle, c'est la demande des consommateurs qui a été le moteur principal de l'économie suédoise alors que la production industrielle, les investissements et les exportations sont restés à un niveau faible après des replis prononcés. Les dépenses des ménages ont été soutenues par les politiques budgétaires et monétaires accommodantes et par la stabilisation de la situation sur les marchés financiers.
De meilleures perspectives sur le marché du travail, des marchés d'actions en hausse et une reprise de l'augmentation des prix de l'immobilier résidentiel ont également contribué à renforcer la confiance des consommateurs. Alors que l'économie tombait en récession, la valeur de la monnaie suédoise, pondérée en fonction des échanges commerciaux, avait diminué de presque 30 % en moins d'un an, mais elle a regagné depuis les trois quarts environ de la valeur perdue. Cette appréciation récente devrait contribuer à réduire les pressions inflationnistes, qui sont déjà atténuées par le net fléchissement de l'économie.
La récession et les politiques budgétaires qui ont été adoptées en conséquence ont fait passer le solde des finances publiques d'un excédent de 2,5 % du PIB en 2008 à un déficit de 0,8 % du PIB en 2009. Afin de garantir que les finances publiques évoluent de manière viable, l'un des principaux défis consistera à éviter que l'on assiste à une reprise avec une faible création d'emplois entraînant des effets néfastes durables sur le chômage de longue durée et une réduction définitive de l'offre de main d'œuvre. Il sera important, à cet égard, de veiller à préserver la qualité des politiques actives du marché du travail tout en élargissant leur portée.
Un autre défi, pour les décideurs politiques, consistera à orchestrer avec précision le retrait des différentes mesures de relance afin d'éviter de nuire aux efforts de reprise sans pour autant contribuer à créer des déséquilibres potentiellement déstabilisants dans le secteur des ménages. (3) Bien qu'une partie importante de la baisse du PIB réel dans le contexte de la crise soit de nature conjoncturelle, le niveau de production potentielle en a également pâti. En outre, la crise, en réduisant l'investissement, en restreignant l'accès au crédit et en augmentant le chômage structurel, pourrait aussi nuire à la croissance potentielle à moyen terme.
Par ailleurs, les incidences de la crise économique accentuent les effets négatifs du vieillissement de la population sur la production potentielle et sur la viabilité des finances publiques. Dans ce contexte, il sera essentiel d'accélérer le rythme des réformes structurelles afin de soutenir la croissance potentielle. Pour la Suède, en particulier, il est important que des réformes soient menées dans le domaine de la concurrence et de la participation au marché du travail. (4) Le scénario macroéconomique, qui est basé sur la loi budgétaire 2010 présentée au parlement en septembre 2009, prévoit que la croissance réelle du PIB passera de – 5,2 % en 2009 à 0,6 % en 2010 et qu'elle se stabilisera à 3,5 % sur le reste de la période couverte par le programme.
Compte tenu des informations actuellement disponibles, ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance prudentes pour 2010 et particulièrement optimistes pour les années suivantes, notamment eu égard au fait que les taux de croissance prévus sont beaucoup plus élevés que la croissance potentielle à moyen terme estimée. Dans ce contexte, le programme prévoit un taux d'inflation qui semble un peu faible, encore que cette faiblesse puisse s'expliquer par le renforcement prévu de la monnaie suédoise. (5) Le programme estime à 2,2 % du PIB le déficit public en 2009. Cette nette dégradation, alors que le pays affichait un excédent de 2,5 % du PIB en 2008, est due aux effets de la crise par l'intermédiaire du jeu des stabilisateurs automatiques et de mesures de relance discrétionnaires, de 1,5 % du PIB environ (plus de 2,5 % si l'on tient compte de 2010), que le gouvernement a adoptées conformément au plan européen pour la relance économique.
Pour l'essentiel, la dégradation a été causée par un recul des recettes fiscales, puisqu'on a assisté à la fois à une baisse du nombre d'heures travaillées et des taux moyens d'imposition, à une contraction de la consommation et à une diminution des bénéfices des entreprises et des plus-values. Selon le programme, la politique budgétaire devrait rester expansionniste en 2010. Compte tenu de la situation budgétaire relativement favorable de la Suède, la poursuite de l'expansion budgétaire en 2010 est appropriée et conforme au plan européen pour la relance économique. Aucun assainissement structurel n'est prévu au cours des dernières années du programme.
(6) Pour 2010, le programme actualisé prévoit que le déficit public augmentera pour atteindre 3,4 % du PIB , en partie en conséquence d'un programme de relance additionnel représentant environ 1 % du PIB. Les principales mesures discrétionnaires en matière de recettes consistent en une quatrième phase pour le système de crédit d'impôt pour les revenus du travail ( in-work tax credit scheme ), dont l'effet estimé sur les finances publiques est de 0,3 % du PIB. La réduction de l'impôt sur les pensions représente une impulsion budgétaire supplémentaire de 0,1 % du PIB. En matière de dépenses, les mesures adoptées prévoient notamment des transferts supplémentaires de l'État vers les municipalités, à hauteur de 0,3 % du PIB environ, et l'affectation de ressources supplémentaires à la lutte contre la criminalité et au système judiciaire, aux activités éducatives et de formation, et aux mesures en faveur du développement des petites entreprises, qui représentent respectivement 0,1 % du PIB environ.
L'orientation budgétaire prévue, telle que déterminée en fonction de la variation du solde structurel, à savoir le solde corrigé des variations conjoncturelles (recalculé selon la méthode commune) hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires, est expansionniste, le déficit structurel se creusant de 1,6 point de pourcentage. La différence par rapport à l'ensemble des mesures budgétaires de relance, qui représentent 1 % du PIB, s'explique principalement par une élasticité fiscale plus faible. (7) Le principal objectif de la stratégie budgétaire est de ramener le déficit des finances publiques sous la valeur de référence de 3 % du PIB (alors qu'il devrait atteindre 3,4 % du PIB en 2010) et de poursuivre de manière déterminée cette réduction du déficit.
Les prévisions budgétaires sont basées sur l'hypothèse de politiques inchangées après 2010 et anticipent une diminution progressive du déficit budgétaire effectif, qui passerait de 3,4 % du PIB en 2010 à 2,1 % du PIB en 2011 et 1,1 % du PIB en 2012. Le solde primaire devrait évoluer de manière analogue, passant d'un déficit de 2,2 % du PIB en 2010 à un déficit de 0,8 % en 2011, puis à un excédent de 0,4 % du PIB en 2012. Il s'agit d'une amélioration non négligeable, d'autant qu'elle est obtenue sans aucune mesure d'assainissement et qu'il n'est pas prévu que le nombre d'heures travaillées, déterminant pour les recettes provenant de l'impôt sur le revenu, connaisse un rebond marqué en 2011-2012.
En revanche, le solde structurel, calculé selon la méthode commune, devrait se détériorer, le déficit passant de 1,3 % du PIB en 2010 à 1,5 % du PIB en 2011 et 2,1 % du PIB en 2012. Il se pourrait toutefois que le solde structurel soit sous-estimé car il existe dans l'évolution conjoncturelle du solde des finances publiques des décalages dont il n'est pas entièrement tenu compte dans l'ajustement conjoncturel. L'objectif à moyen terme (OMT) de la Suède est de parvenir à un excédent de 1 % sur la durée du cycle. Compte tenu des dernières prévisions et du niveau d'endettement, l'OMT est tout à fait conforme aux objectifs du pacte.
Toutefois, le programme de convergence actualisé ne prévoit pas que l'objectif budgétaire à moyen terme sera atteint au cours de la période couverte par le programme. (8) La situation budgétaire est susceptible de s'avérer meilleure que le programme ne le prévoit en 2010, mais pourrait être moins bonne au-delà. Le scénario de référence du programme actualisé s'appuie sur la loi budgétaire 2010 publiée en septembre 2009 et ne tient pas compte de l'amélioration, constatée depuis, des perspectives économiques pour 2009-2010 . Les premiers résultats budgétaires pour 2009 indiquent également des chiffres sensiblement meilleurs que ce qui était attendu, avec notamment des recettes de TVA plus élevées que prévu.
Selon les comptes nationaux publiés récemment, le déficit de 2009 est de 0,8 % seulement du PIB, à comparer avec une valeur de 2,2 % du PIB prévue dans le programme actualisé. Cette différence pourrait bien se répercuter sur la situation budgétaire de 2010. Pour 2011-2012, le scénario de référence prévoit une très forte augmentation du PIB sur la base d'une demande intérieure soutenue. Toutefois, l'abandon des mesures de relance, et notamment le retour à la normale des taux d'intérêt, pourrait affaiblir la confiance des consommateurs, compte tenu notamment du fort endettement des ménages.
Cette évolution pourrait être exacerbée si l'augmentation des prix de l'immobilier fléchissait. Alors que la situation s'est nettement améliorée dans le secteur financier, les pertes sur crédit, dans certaines grandes banques, restent élevées, et les marges sont faibles dans le secteur du prêt. Compte tenu de l'importance du système bancaire pour le fonctionnement de l'économie, d'éventuelles interventions gouvernementales en cas de crise de confiance pourraient également avoir une incidence négative sur le budget, même si une partie des coûts du soutien gouvernemental au secteur financier pourrait être récupérée par la suite.
L'année 2010 étant une année électorale, avec des élections législatives à mi-septembre, il existe des risques liés au cycle électoral, qui sont toutefois jugés limités. (9) La dette publique brute est estimée à 42,8 % du PIB pour 2009 alors qu'elle était de 38,0 % du PIB l'année précédente. En plus de l'augmentation du déficit et du fléchissement de la croissance du PIB, un important ajustement stock-flux en conséquence, pour l'essentiel, d'un prêt à la banque centrale, a contribué à l'augmentation du taux d'endettement. Il est prévu que le ratio d'endettement augmente de 2,4 points de pourcentage sur la période couverte par le programme pour atteindre 45,2 % du PIB en 2012, la principale cause de l'augmentation étant des déficits publics continus.
Les incertitudes qui pèsent sur l'évolution prévue du ratio d'endettement semblent globalement équilibrées, avec la possibilité d'une évolution plus favorable pour 2010 et des risques d'évolution moins favorable par la suite. La dette brute reste nettement inférieure à la valeur de référence et la position financière nette est positive. (10) Les projections à moyen terme concernant la dette, qui partent de l'hypothèse que les taux de croissance du PIB reviendront progressivement aux valeurs attendues avant la crise et que les recettes fiscales en proportion du PIB reviendront à leur niveau d'avant la crise, et qui tiennent compte de l'accroissement prévu des dépenses liées au vieillissement, montrent que la stratégie budgétaire, telle qu'elle est annoncée dans le programme et à politiques par ailleurs inchangées, replacerait le ratio d'endettement sur une trajectoire décroissante, le ramenant à environ 15 % du PIB en 2020 au plus tard.
(11) L'incidence budgétaire à long terme du vieillissement de la population en Suède est nettement inférieure à la moyenne de l'UE, et l'important volume d'actifs accumulé par les régimes de retraite publics permettra de financer en partie l'augmentation des dépenses liées aux pensions. L'orientation budgétaire en 2009, telle qu'estimée dans le programme, contribue à la réduction de la dette brute. Le dégagement d'excédents primaires à moyen terme et la mise en œuvre de réformes structurelles appropriées contribueraient à limiter les risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques, lesquels ont été jugés faibles dans le rapport de la Commission de 2009 sur la viabilité .
(12) Le cadre budgétaire de la Suède peut être considéré comme solide; il a contribué à l'importante réduction de la dette observée depuis sa mise en place. Ces dernières années, dans un souci de transparence, le gouvernement a pris une série de mesures pour préciser ce cadre et s'est engagé à poursuivre l'évaluation des performances de celui-ci face aux lacunes qui demeurent. En particulier, un conseil budgétaire a été institué afin d'évaluer si le gouvernement a bien mis en œuvre ses objectifs de politique budgétaire. Ce conseil a présenté son deuxième rapport annuel en 2009.
Par ailleurs, le gouvernement a renforcé récemment la réglementation concernant les plafonds de dépenses et envisage différents moyens de pérenniser l'objectif de l'excédent budgétaire. Les faiblesses sont liées au risque que le cadre ne parvienne pas à limiter suffisamment les politiques procycliques en période de conjoncture économique favorable, notamment au niveau des administrations locales. En effet, l'obligation d'équilibre budgétaire ne permet pas aux administrations locales d'utiliser les excédents accumulés en période de conjoncture favorable pour couvrir les déficits en période de conjoncture défavorable.
(13) Un taux d'emploi élevé étant nécessaire pour assurer la viabilité à long terme des finances publiques, compte tenu en particulier du vieillissement de la population, le gouvernement a pris une série de mesures qui portent sur l'offre et sur la demande de main-d'œuvre afin d'améliorer les incitations à l'emploi et de réduire le coût du recrutement, notamment pour les catégories sociales dont le taux d'emploi est relativement faible, tels que les jeunes et les immigrés. Les impôts sur les revenus du travail ont été réduits par la mise en place d'un crédit d'impôt spécifique ( in-work tax credit ) et par un relèvement du seuil d'exonération pour l'impôt d'État.
Ces réductions fiscales ont été associées à des baisses générales et ciblées des cotisations sociales afin de réduire le coût du recrutement. En outre, les systèmes d'assurance chômage et d'assurance maladie font également l'objet de réformes, avec une réduction des montants et de la durée des prestations. Alors que le nombre de bénéficiaires de l'assurance maladie a d'ores et déjà diminué, les effets des réformes de l'impôt sur le revenu devraient s'échelonner pour l'essentiel sur le moyen et le long terme. (14) Globalement, la stratégie retenue, qui vise à tirer parti de la situation de départ favorable, marquée par des excédents budgétaires substantiels, en appliquant en 2009 et 2010 des politiques budgétaires résolument expansionnistes, peut être considérée comme conforme au plan européen pour la relance économique.
Les résultats sensiblement meilleurs que prévu en 2009 et l'amélioration des perspectives macroéconomiques pour 2010 permettent d'espérer que la Suède sera l'un des très rares États membres à être en mesure, dans cette conjoncture difficile, d'éviter de dépasser la valeur de référence de 3 % du PIB. Néanmoins, en termes structurels, aucun progrès en direction de l'OMT n'est attendu pendant la période 2011-2012, au cours de laquelle les prévisions de croissance sont plutôt favorables. Par conséquent, la stratégie budgétaire gagnerait de la définition de mesures concrètes au cours des dernières années de la période couverte par le programme.
(15) En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite concernant la présentation des données dans les programmes de stabilité et de convergence, le programme présente quelques lacunes tant pour les données obligatoires que pour les données facultatives . La conclusion générale est que les excédents importants engrangés lorsque la conjoncture était favorable ont permis à la politique budgétaire de jouer un rôle actif durant le ralentissement, dans l'esprit du pacte de stabilité et de croissance, non seulement en stimulant la demande à court terme, mais aussi en renforçant le potentiel de croissance à long terme de l'économie.
L'orientation budgétaire reste expansionniste en 2010, de manière appropriée et conforme au plan européen pour la relance économique. Même s'il est en partie dépassé, le programme prévoit un creusement du déficit, qui passera de 2,2 % du PIB en 2009 à 3,4 % du PIB en 2010, essentiellement du fait des mesures de relance supplémentaires qui prennent effet cette année. Par la suite, le ratio du déficit doit se contracter progressivement, passant à 2,1 % du PIB en 2011 et à 1,1 % en 2012. Cette amélioration est principalement due à la forte croissance économique attendue, le programme ne prévoyant pas d'effort d'assainissement au cours de ces années.
Dans l'ensemble, les risques qui pèsent sur l'ajustement prévu semblent s'inscrire dans une tendance plutôt positive, l'accroissement sensible des risques en 2010 étant en partie compensé par la diminution de ceux-ci en 2011-2012. Toutefois, si les résultats budgétaires s'avéraient moins bons que prévu, le gouvernement devrait être prêt à adopter en temps utile des mesures discrétionnaires d'assainissement. Compte tenu de cette évaluation et de la nécessité de garantir une convergence durable, et eu égard aux résultats exemplaires de la politique budgétaire suédoise conforme, ces dernières années, au pacte de stabilité et de croissance, la Suède est invitée à i) mettre en œuvre la politique budgétaire prévue pour 2010 conformément au plan européen pour la relance économique, tout en veillant à éviter de dépasser la valeur de référence de 3 % du PIB; ii) veiller à ce que l'ajustement budgétaire nominal prévu dans le programme soit réalisé, si nécessaire en adoptant en temps utile des mesures d'assainissement afin d'éviter qu'une croissance plus faible que prévu n'empêche la réalisation de l'assainissement prévu des finances publiques au cours des dernières années couvertes par le programme, et afin d'assurer une progression en direction de l'OMT..
La Suède est également invitée à mieux respecter les prescriptions du code de conduite en matière de présentation des données. Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Notes: Sources: Programme de convergence (PC); prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission. 2008 2009 2010 2011 2012 PIB réel (variation en %) PC jan. 2010 –0,2 –5,2 0,6 3,1 3,8 COM nov. 2009 –0,2 –4,6 1,4 2,1 s.o. PC déc. 2008 1,5 1,3 3,1 3,5 s.o . Inflation IPCH (%) PC jan. 2010 2,1 2,0 0,4 0,6 0,9 COM nov. 2009 3,3 1,9 1,7 1,7 s.o.
PC déc. 2008 3,6 1,5 s.o . s.o . s.o . Écart de production (% du PIB potentiel) PC jan. 2010 1,7 –4,1 –3,6 –1,3 1,5 COM nov. 2009 0,9 –4,5 –4,1 –3,3 s.o. PC déc. 2008 –0,5 –1,6 –1,0 –0,2 s.o . Emprunts/prêts nets vis-à-vis du reste du monde (% du PIB) PC jan. 2010 7,8 7,2 7,1 7,4 7,4 COM nov. 2009 8,1 7,6 7,7 8,1 s.o. PC déc. 2008 8,2 8,2 8,3 8,1 s.o . Recettes des administrations publiques (% du PIB) PC jan. 2010 55,6 54,9 54,6 54,3 53,9 COM nov. 2009 55,6 53,8 52,3 52,0 s.o. PC déc. 2008 55,4 54,1 53,8 53,3 s.o . Dépenses des administrations publiques (% du PIB) PC jan.
2010 53,1 57,1 58,0 56,3 54,9 COM nov. 2009 53,1 55,9 55,6 54,6 s.o. PC déc. 2008 52,5 53,1 52,2 50,8 s.o . Solde des finances publiques (% du PIB) PC jan. 2010 2,5 –2,2 –3,4 –2,1 –1,1 COM nov. 2009 2,5 –2,1 –3,3 –2,7 s.o. PC déc. 2008 2,8 1,1 1,6 2,5 s.o . Solde primaire (% du PIB) PC jan. 2010 4,2 –0,9 –2,2 –0,8 0,4 COM nov. 2009 4,2 –0,8 –2,1 –1,4 s.o. PC déc. 2008 –4,7 –2,6 –3,0 –3,8 s.o . Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB) PC jan. 2010 1,5 0,2 –1,3 –1,4 –2,0 COM nov. 2009 1,9 0,5 –1,0 –0,7 s.o. PC déc. 2008 3,1 2,0 2,2 2,6 s.o .
Solde structurel (% du PIB) PC jan. 2010 1,2 0,3 –1,3 –1,5 –2,1 COM nov. 2009 1,6 0,3 –1,0 –0,7 s.o. PC déc. 2008 2,8 1,9 2,1 2,5 s.o . Dette publique brute (% du PIB) PC jan. 2010 38,0 42,8 45,5 45,6 45,2 COM nov. 2009 38,0 42,1 43,6 44,1 s.o. PC déc. 2008 35,5 32,2 28,3 23,8 s.o .