Recommandation du Conseil du 10 juillet 2012 concernant le programme national de réforme du Royaume-Uni pour 2012 et portant avis du Conseil sur le programme de convergence du Royaume-Uni pour la période 2012-2017 2012/C 219/27 LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE, vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 121, paragraphe 2, et son article 148, paragraphe 4, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 9, paragraphe 2, vu le règlement (UE) n o 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques , et notamment son article 6, paragraphe 1, vu la recommandation de la Commission européenne, vu les conclusions du Conseil européen, vu l’avis du comité de l’emploi, après consultation du comité économique et financier, considérant ce qui suit:
(1) Le 26 mars 2010 , le Conseil européen a approuvé la proposition de la Commission de lancer la stratégie Europe 2020, une nouvelle stratégie pour la croissance et l’emploi fondée sur une coordination renforcée des politiques économiques, qui porte avant tout sur les principaux domaines dans lesquels des mesures doivent être prises pour doper le potentiel de croissance durable et de compétitivité de l’Europe. (2) Le 13 juillet 2010 , le Conseil a adopté une recommandation relative aux grandes orientations des politiques économiques des États membres et de l’Union (2010-2014) et, le 21 octobre 2010 , une décision relative aux lignes directrices pour les politiques de l’emploi des États membres , qui forment ensemble les « lignes directrices intégrées » .
Les États membres ont été invités à tenir compte de ces lignes directrices intégrées dans leurs politiques nationales en matière d’économie et d’emploi. (3) Le 12 juillet 2011 , le Conseil a adopté une recommandation relative au programme national de réforme du Royaume-Uni pour 2011 et a émis un avis sur la version actualisée du programme de convergence du Royaume-Uni pour la période 2011-2014. (4) Le 23 novembre 2011 , la Commission a adopté le second examen annuel de la croissance, qui marque le lancement du second semestre européen de la coordination en amont et intégrée des politiques, ancrée dans la stratégie Europe 2020.
Le 14 février 2012 , la Commission a adopté, sur la base du règlement (UE) n o 1176/2011, le rapport sur le mécanisme d’alerte dans lequel le Royaume-Uni est mentionné parmi les États membres qui feront l’objet d’un bilan approfondi. (5) Le 1 er décembre 2011 , le Conseil a adopté des conclusions par lesquelles il invitait le comité de la protection sociale, en coopération avec le comité de l’emploi et les autres comités, à lui présenter son point de vue sur les mesures recommandées dans le cadre du cycle politique lié à la stratégie Europe 2020. Ce point de vue fait partie de l’avis du comité de l’emploi.
(6) Le Parlement européen est dûment associé au semestre européen, conformément au règlement (CE) n o 1466/97 et, le 15 février 2012 , il a adopté une résolution sur l’emploi et les aspects sociaux dans le cadre de l’examen annuel de la croissance 2012 et une résolution sur la contribution à l’examen annuel de la croissance 2012. (7) Le 2 mars 2012 , le Conseil européen a approuvé les priorités concernant la stabilité financière, l’assainissement budgétaire et les mesures destinées à stimuler la croissance. Il a souligné la nécessité d’assurer un assainissement budgétaire différencié propice à la croissance, de revenir à des conditions normales en matière de prêt à l’économie, de promouvoir la croissance et la compétitivité, de lutter contre le chômage et de prendre des mesures pour faire face aux retombées sociales de la crise et de moderniser l’administration publique.
(8) Le 30 avril 2012 , le Royaume-Uni a présenté son programme de convergence pour la période 2011-2012 à 2016-2017 et son programme national de réforme pour 2012. Afin de tenir compte de leur interdépendance, les deux programmes ont été évalués simultanément. La Commission a également évalué, dans un bilan approfondi réalisé conformément à l’article 5 du règlement (UE) n o 1176/2011, si le Royaume-Uni était touché par des déséquilibres macroéconomiques. La Commission a conclu, dans son bilan approfondi, que le Royaume-Uni était touché par un déséquilibre interne, même si ce dernier n’est pas excessif.
(9) En vertu du point 4 du protocole (n o 15) sur certaines dispositions relatives au Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, l’obligation d’éviter les déficits publics excessifs inscrite à l’article 126, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ne s’applique pas au Royaume-Uni tant qu’il n’adopte pas l’euro. Le point 5 du protocole prévoit que le Royaume-Uni doit s’efforcer d’éviter un déficit public excessif. Le 8 juillet 2008 , le Conseil a décidé, en vertu de l’article 104, paragraphe 6, du traité instituant la Communauté européenne, qu’il existait un déficit excessif au Royaume-Uni.
(10) Sur la base de l’évaluation du programme de convergence effectuée conformément au règlement (CE) n o 1466/97, le Conseil considère que le scénario macroéconomique sur lequel se fondent les projections budgétaires du programme est plausible. L’objectif de la stratégie budgétaire définie dans le programme de convergence est de procéder à l’assainissement budgétaire nécessaire devant permettre d’atteindre les objectifs budgétaires du gouvernement en ce qui concerne la dette nette et la balance courante corrigée des variations conjoncturelles. Le programme de convergence ne mentionne pas d’objectif budgétaire à moyen terme tel que prévu par le pacte de stabilité et de croissance.
Selon les projections du programme, le délai pour corriger le déficit excessif fixé par le Conseil, dans sa recommandation du 2 décembre 2009 , est en passe d’être dépassé d’un an. En 2014-2015, échéance fixée par le Conseil, le déficit public devrait atteindre 4,4 % du PIB, ce qui implique, si l’on se fonde sur le solde structurel (recalculé) , un effort budgétaire moyen de 1,25 % du PIB entre 2010-2011 et 2014-2015, taux inférieur à l’effort de 1,75 % fixé dans la recommandation du Conseil dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs (PDE). Si le gouvernement ne s’est pas écarté de sa stratégie d’assainissement budgétaire qui, sur la base des projections macroéconomiques antérieures, semblait, dans un premier temps, permettre d’atteindre les objectifs fixés par la PDE, la situation budgétaire et les perspectives en la matière ont été affectées par la dégradation des prévisions de croissance économique.
Les mesures prises du côté des recettes ont été particulièrement concentrées sur la phase initiale de la trajectoire d’ajustement en vue de l’assainissement budgétaire. Près de 40 % de l’assainissement budgétaire total annuel prévu pour la période 2010-2011 à 2014-2015 étaient atteints à la fin de l’exercice 2011-2012, ainsi que 30 % des réductions des dépenses et deux tiers des majorations fiscales nettes. Les recettes susceptibles d’être générées par une meilleure efficacité du système fiscal résultant de la révision de la structure des taux de TVA restent relativement sous-exploitées.
D’après le programme de convergence, le déficit public sera de 8,3 % du PIB en 2011-2012, de 5,9 % du PIB en 2012-2013, de 6,0 % du PIB en 2013-2014, de 4,4 % du PIB en 2014-2015, de 2,9 % du PIB en 2015-2016 et de 1,2 % du PIB en 2016-2017. Ces estimations sont légèrement inférieures à celles fournies dans les prévisions établies par les services de la Commission au printemps 2012, qui tablent sur un déficit de 6,1 % du PIB en 2012-2013 (taux qui s’établirait à 7,9 % sans la prochaine opération unique de transfert des fonds de pension) et de 6,5 % du PIB en 2013-1014. Ces différences s’expliquent par des prévisions de croissance inférieures et des modifications apportées par Eurostat aux données du Royaume-Uni.
Dans sa note de conjoncture de l’automne 2011 (Autumn Statement) , le gouvernement a ajusté son plan budgétaire afin de privilégier les dépenses de nature à favoriser la croissance, mais les investissements publics devraient diminuer fortement d’ici à 2014-2015. La dette publique, que les prévisions estiment à 94,7 % en 2013-2014, devrait atteindre un pic en 2014-2015. (11) Les années précédant la crise ont été marquées par une surchauffe du marché du logement, avec des ratios prix du logement/revenu atteignant des records historiques, dans un contexte de pénurie croissante de logements, entraînant un endettement hypothécaire très élevé.
Selon le bilan approfondi réalisé par la Commission, l’économie du Royaume-Uni est touchée par un déséquilibre interne en raison de la dette élevée des ménages. La part importante des prêts hypothécaires à taux variable rend les finances des ménages vulnérables lors de hausses des taux d’intérêt, avec un éventuel effet d’entraînement sur l’économie dans sa totalité, par l’intermédiaire du secteur financier. Une baisse durable et sensible de l’endettement des ménages n’est possible que si le rapport entre les prix du logement et le revenu des ménages diminue; toutefois, une chute rapide des prix nominaux du logement risquerait de placer les ménages en situation nette négative.
La construction résidentielle reste à un niveau plancher, en raison d’un système d’urbanisme restrictif et d’un ralentissement conjoncturel et, plus largement, l’activité du secteur du logement demeure faible. En novembre 2011, le gouvernement a publié sa stratégie pour le logement concernant l’Angleterre, dont l’objectif est de stimuler la construction résidentielle, mais l’impact net du nouveau système sur la construction de logements reste largement incertain. En outre, la stratégie pour le logement n’aborde pas la question de l’impôt foncier, alors que le système en vigueur au Royaume-Uni combine une taxe dégressive récurrente ( council tax – taxe d’habitation) et un impôt progressif sur les transactions ( stamp duty land tax – SDLT, droit de mutation immobilière), dont les effets conjoncturels en termes de recettes budgétaires et de stabilité financière ne peuvent être ignorés.
Des ajustements ont été apportés aux taux du droit de mutation immobilière dans le budget 2012, mais sans apporter d’avancée globale. (12) Le Royaume-Uni est confronté à des défis croissants en matière de chômage et de participation au marché du travail. Actuellement, le taux de chômage s’établit à 8,4 % au Royaume-Uni. Chez les jeunes, il est nettement plus élevé, avec 22,2 %, et plus de 38 % des chômeurs au Royaume-Uni ont moins de 25 ans. En outre, 17,7 % des jeunes (de 16 à 24 ans) n’occupent aucun emploi et ne suivent ni enseignement ni formation. L’emploi dans le secteur privé progresse certes, mais trop modestement pour compenser la réduction des emplois dans le secteur public et l’augmentation de la main-d’œuvre.
Au Royaume-Uni, l’offre de travailleurs peu qualifiés, dont la demande est en baisse, est excédentaire et l’offre de main-d’œuvre disposant de qualifications professionnelles et techniques de haut niveau est insuffisante, alors qu’elle est particulièrement nécessaire dans les secteurs de la production et de l’exportation de biens, dans lesquels les résultats du Royaume-Uni sont assez médiocres. Dans l’enseignement et la formation professionnels, l’accent est mis sur les qualifications de base et de niveau 2, alors que l’économie exige de plus en plus des qualifications supérieures.
Les adultes dont les aptitudes fondamentales à lire, à écrire et à calculer sont déficientes, et qui, par conséquent, sont fragilisés pour bénéficier d’une formation professionnelle, sont toujours assez nombreux au Royaume-Uni. Le taux de décrochage scolaire a augmenté de 3,3 points de pourcentage depuis 2005 et, à 14,9 %, il est supérieur à la moyenne de l’Union européenne; il est vital de continuer à soutenir les familles à faible revenu pour éviter le décrochage scolaire parmi les jeunes. (13) Le gouvernement prévoit une réforme du système de protection sociale afin d’aider un plus grand nombre de personnes à accéder à un travail tout en soutenant les plus vulnérables.
Le crédit universel, qui vise à simplifier le système des prestations sociales, n’a pas encore été mis en œuvre. Le gouvernement doit prendre des mesures pour faire en sorte que l’impact positif des nouvelles politiques de l’emploi et des revenus ne soit pas contrebalancé par la diminution des montants disponibles pour les prestations sociales, ce qui risquerait d’accroître la pauvreté, surtout dans les familles avec enfants. Une estimation indépendante prévoit que la pauvreté absolue des enfants atteindra, en 2020-2021, son niveau le plus élevé depuis 2001-2002, de sorte que le gouvernement manquera les objectifs de réduction de la pauvreté des enfants fixés dans la loi sur la pauvreté infantile (Child Poverty Act).
Le gouvernement doit prendre des mesures pour faire en sorte qu’il y ait un accès suffisant aux services de garde des enfants, plus particulièrement pour les familles à faible revenu. Les coupes éventuelles dans l’aide à la petite enfance risqueraient d’exacerber le problème. (14) Les conditions de financement demeurent difficiles, surtout pour les petites et moyennes entreprises (PME), et le montant net des prêts accordés aux entreprises a été négatif en 2011. Des études indiquent qu’un grand nombre de PME doivent faire face à des restrictions de crédit, alors que des problèmes pourraient aussi se poser du côté de la demande.
De plus, l’accès aux crédits non bancaires reste largement cantonné aux plus grandes entreprises et la concurrence dans le secteur bancaire est limitée. Le groupe de travail Breedon sur les sources de financement alternatives a estimé que, malgré les mesures prises par les autorités pour améliorer la situation, un important déficit de financement subsistera au cours des cinq prochaines années, plus particulièrement pour les PME. (15) Le Royaume-Uni est confronté au défi d’améliorer ses infrastructures d’énergie et de transport, qui est lié à la nécessité de jeter les bases de la croissance et de la compétitivité à long terme et de lutter contre les causes du manque de compétitivité extérieure du Royaume-Uni dans le secteur industriel.
D’importants investissements sont nécessaires au Royaume-Uni pour mettre à niveau sa capacité de production d’électricité, étant donné la nécessité de remplacer une grande partie des installations de production existantes, qui arriveront en fin de vie d’ici dix ans, et de réaliser l’objectif lié aux obligations relatives aux énergies renouvelables et à la réduction des émissions de carbone. Au Royaume-Uni, le secteur du transport présente des insuffisances en termes de capacité et de qualité du réseau, ce qui pourrait aller à l’encontre de l’objectif du gouvernement de réorienter l’économie nationale vers les investissements et l’exportation.
Dans le cadre de la stratégie d’assainissement budgétaire du gouvernement, l’investissement net du secteur public diminuera sensiblement d’ici à 2014-2015, ce qui, faute de sources de financement alternatives, risque d’aggraver encore la pression exercée sur les infrastructures de transport. (16) Dans le cadre du semestre européen, la Commission a effectué une analyse complète de la politique économique du Royaume-Uni. Elle a évalué le programme de convergence et le programme national de réforme et a présenté un bilan approfondi. Elle a tenu compte non seulement de leur bien-fondé dans l’optique d’une politique budgétaire et socio-économique viable au Royaume-Uni, mais aussi de leur conformité avec les règles et orientations de l’Union, eu égard à la nécessité de renforcer la gouvernance économique globale de l’Union par la contribution de l’Union aux futures décisions nationales.
Les recommandations figurant aux points 1 à 6 ci-après reflètent ses recommandations dans le cadre du semestre européen. (17) À la lumière de cette évaluation, le Conseil a examiné le programme de convergence, et son avis est reflété, en particulier, dans la recommandation figurant au point 1 ci-après. (18) Le Conseil a examiné le programme national de réforme et le programme de convergence à la lumière des résultats du bilan approfondi de la Commission effectué conformément à l’article 5 du règlement (UE) n o 1176/2011, et de cette évaluation. Sa recommandation, formulée en vertu de l’article 6 du règlement (UE) n o 1176/2011, se reflète en particulier dans les recommandations figurant aux poins 2, 3 et 6 ci-après, RECOMMANDE que le Royaume-Uni s’attache, au cours de la période 2012-2013:
1. à mettre pleinement en œuvre la stratégie budgétaire pour l’exercice financier 2012-2013 et au-delà, étayée par des mesures suffisamment précises, afin de parvenir, en temps voulu, à une correction durable du déficit excessif et de réaliser l’ajustement structurel établi dans les recommandations du Conseil adoptées dans le cadre de la PDE, en ramenant le taux élevé de la dette publique sur une trajectoire durablement descendante; sous réserve d’un renforcement de la stratégie budgétaire pour l’exercice financier 2013-2014 et au-delà, à privilégier les dépenses de nature à favoriser la croissance, pour éviter le risque d’impact négatif, sur la viabilité à long terme des finances publiques, d’un affaiblissement des perspectives d’évolution à moyen terme de la croissance;
2. à atténuer l’impact déstabilisateur des prix élevés et volatiles des logements et de la dette élevée des ménages en mettant en œuvre un programme global de réforme du secteur du logement, en vue d’accroître l’offre de logements et d’atténuer les problèmes liés à l’accessibilité et au besoin de subventions publiques en matière de logement; à poursuivre les réformes du marché du logement, y compris des marchés des prêts hypothécaires et de la location, de la réglementation financière et de l’impôt foncier afin de prévenir une volatilité et des distorsions excessives sur le marché du logement;
3. à continuer à améliorer l’employabilité des jeunes, notamment ceux qui sont sans emploi et ne suivent ni enseignement ni formation, en faisant appel au contrat jeunesse; à garantir que davantage de jeunes participent à des programmes d’apprentissage, que ces programmes soient suffisamment axés sur des compétences avancées et de haut niveau et que plus de petites et moyennes entreprises y soient associées; à prendre des mesures pour réduire le taux élevé de jeunes de 18 à 24 ans ayant de très faibles qualifications; 4. à prendre des mesures renforcées en vue de faciliter l’intégration, sur le marché du travail, de personnes appartenant à des ménages n’ayant pas de travail; à garantir que les réformes envisagées du système de protection sociale ne se traduisent pas par une recrudescence de la pauvreté des enfants; à mettre pleinement en œuvre des mesures visant à faciliter l’accès aux structures de garde d’enfants;
5. à continuer de travailler à l’amélioration de l’accès du secteur privé, et notamment des PME, au financement bancaire et non bancaire; à encourager la concurrence au sein du secteur bancaire, notamment par des mesures qui permettraient de réduire les barrières à l’entrée, d’améliorer la transparence et de faciliter le changement de banque, comme le recommande l’Independent Commission on Banking (Commission bancaire indépendante) et à rechercher les moyens qui permettraient d’améliorer l’accès au capital à risque et à d’autres formes de financement non bancaire;
6. à mettre en œuvre une stratégie à long terme permettant d’améliorer les capacités et la qualité des infrastructures de réseau du Royaume-Uni, y compris des mesures permettant de remédier à l’encombrement des réseaux de transport et d’énergie en encourageant des processus de planification et de prise de décision plus rigoureux et plus efficaces et en tirant parti des modes de financement publics ou privés appropriés. Fait à Bruxelles, le 10 juillet 2012 . Par le Conseil Le président V. Shiarly